Мудрый Экономист

Опыт создания автономных учреждений

"Финансы", 2009, N 5

Деятельность автономных учреждений регламентируется Законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Согласно этому Закону автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная государством или муниципальным образованием для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в различных сферах.

В Нижегородской области планируется создание автономных учреждений путем как образования новых, так и перевода действующих государственных учреждений в автономную форму. В связи с этим в области подготовлена соответствующая нормативная база, которая регулирует следующие положения:

Решение о создании государственного автономного учреждения принимается высшим исполнительным органом государственной власти Нижегородской области и оформляется в виде распоряжения Правительства Нижегородской области. Правительством Нижегородской области в форме постановления утвержден Порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений Нижегородской области, который можно представить следующим образом:

  1. Органы исполнительной власти, в ведении которых находится государственное учреждение, по инициативе либо с согласия государственного учреждения подготавливают предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения.
  2. Предложение направляется в бюджетную комиссию. Бюджетная комиссия в течение 10 рабочих дней рассматривает его на соответствие действующему законодательству и Порядку и принимает решение.
  3. После принятия бюджетной комиссией Решения о возможности реализации поступившего предложения готовится проект распоряжения Правительства Нижегородской области о создании автономного учреждения.

Также Правительством Нижегородской области утвержден перечень государственных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Это, в первую очередь, образовательные учреждения для детей-сирот, кадетские школы-интернаты, библиотеки, детские дома-интернаты, центры социально-трудовой реабилитации граждан и другие учреждения.

Учредителем государственного автономного учреждения выступает орган исполнительной власти. Процесс взаимодействия учредителей с государственными автономными учреждениями на территории области организован следующим образом:

В процессе планирования проекта областного бюджета учредители автономных учреждений формируют государственное задание для государственных нужд. После принятия областного бюджета сформированное государственное задание утверждается учредителем. Учредители доводят государственное задание до автономного учреждения и выделяют субсидию на выполнение этого задания.

На выполнение государственного задания в областном бюджете предусматривается субсидия автономному учреждению, включая субсидию на возмещение нормативных затрат, возникших в связи с выполнением задания. В Нижегородской области порядок и условия предоставления субсидии автономным учреждениям устанавливаются соглашением между учредителем и автономным учреждением. Расчет размера затрат на выполнение задания производится учредителем на основании нормативов затрат на оказание услуг физическим и юридическим лицам в рамках задания, также устанавливаются нормативы затрат на содержание соответствующего имущества и уплату налогов. Субсидии перечисляются на счет, открытый автономному учреждению в кредитной организации.

Главным отличием автономных учреждений от государственных является то, что автономные учреждения наделены большей самостоятельностью, в том числе и в расходовании бюджетных средств. Автономные учреждения вправе:

При этом весьма актуальным вопросом является эффективность осуществления полномочий органов государственной власти посредством автономных учреждений. Так, например, в Нижегородской области планируется перевод государственного учреждения "Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" в автономную форму. В настоящее время основным видом деятельности учреждения является проведение экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, реконструкции, капитального ремонта и результатов инженерных изысканий. Основной источник дохода данного учреждения - это доходы от предпринимательской деятельности. Таким образом, предполагается, что перевод данного учреждения в автономную форму позволит самостоятельно определять размер заработной платы, сохранить существующий состав высококвалифицированных внештатных экспертов и сократить общие сроки подготовки экспертных заключений, связанных с выполнением не только государственных заказов, но и заказов частных инвесторов. Это, в свою очередь, позволит сократить сроки ввода жилья и других объектов в эксплуатацию. Кроме того, возрастет качество оценки соответствия проектно-сметной документации результатам инженерных изысканий и требованиям технических регламентов, что в свою очередь обеспечит большую безопасность принимаемых проектных решений.

Аналогичная ситуация и в сфере образования. В высших учебных заведениях основная доля студентов оплачивает свое обучение, в то время как бюджетных мест значительно меньше. В этом случае государственное учреждение получает значительные доходы от предпринимательской деятельности и не вправе направить эти средства на оплату труда преподавателям, так как государственные учреждения финансируются по смете исходя из нормативов затрат, утверждаемых органом исполнительной власти. Перевод государственных учреждений в автономную форму в сфере образования позволил бы высшим учебным заведениям самостоятельно утверждать размер заработной платы сотрудникам и обеспечить преподавателям достойный уровень оплаты труда. При этом также сохранились бы и бюджетные места за счет субсидий из областного бюджета. Фактически может получиться так, что студенты-бюджетники смогут бесплатно пользоваться услугами высококвалифицированных преподавателей за счет доходов, получаемых автономным учреждением от предпринимательской деятельности.

Возможно внедрение автономных учреждений и в строительстве с целью реализации капитальных вложений в объекты социальной и инженерной инфраструктуры, однако здесь есть свои особенности:

Создание автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных в строительной сфере проблематично в случае, если государственными учреждениями уже проведен конкурс, отобраны подрядные организации, профинансирована часть работ и объект еще не достроен. В этом случае целесообразно позволить государственным учреждениям завершить строительные работы и для строительства новых объектов создать автономные учреждения путем их учреждения.

Основной вопрос функционирования автономных учреждений в строительстве - это размещение заказа на выполнение работ за счет бюджетных средств. В настоящее время в Нижегородской области строительство объектов для государственных нужд осуществляется государственными учреждениями, которые согласно Закону N 94-ФЗ наделены полномочиями государственного заказчика. При этом размещение заказа на выполнение строительных работ осуществляется путем проведения аукциона. Разумеется, для подрядных организаций выгодно выиграть конкурс любой ценой, особенно в условиях дефицита финансовых ресурсов, а сами строительные работы могут выйти на второй план, что может отрицательно сказаться на качестве построенных объектов и безопасности в процессе их эксплуатации.

В отличие от действующих государственных учреждений автономные учреждения не могут быть наделены функциями государственного заказчика, так как они не являются получателем средств бюджета согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ и не подпадают под действие Закона N 94-ФЗ. Об этом же писало и Минэкономразвития в Письме от 18.01.2008 N Д04-90. Однако никто не запрещает автономным учреждениям размещать заказы на строительство объектов для государственных нужд с целью выполнения государственного задания, руководствуясь нормами Закона N 174-ФЗ и Гражданским кодексом РФ.

Все крупные сделки автономным учреждением могут совершаться лишь с одобрения наблюдательного совета, куда входят представители исполнительных органов власти или представители органов местного самоуправления, представители общественности, лица, имеющие заслуги и достижения в строительной сфере (если речь идет о строительстве), и другие представители. Так как автономные учреждения не ограничены рамками Закона N 94-ФЗ, они не обязаны проводить конкурс, чтобы выбрать подрядчика, который предложит наименьшую цену за свои услуги.

В идеале основным критерием выбора должна выступать способность подрядчика качественно построить объект в рамках государственного задания и с учетом не минимальных, а реальных цен на строительство объектов. Размер субсидии на строительство целесообразно устанавливать на основе сметы строительных работ и размера затрат на содержание автономного учреждения в рамках государственного задания.

На сегодняшний день в Нижегородской области утвержден порядок определения размера затрат на содержание государственных учреждений, осуществляющих функции заказчика и контроля в строительной сфере, который можно было бы взять за основу для расчета субсидий автономным учреждениям в строительной сфере.

Также преимуществом автономных учреждений является и то, что органы исполнительной власти не несут ответственности по обязательствам автономного учреждения, следовательно, в случае возникновения кредиторской задолженности, которую автономное учреждение не способно погасить, органы государственной власти не обязаны выделять средства из областного бюджета на погашение долга.

Что касается контроля за целевым использованием бюджетных средств, государственное учреждение более прозрачно использует выделяемые из бюджета средства, так как все платежи проходят через казначейство, и органы исполнительной власти могут отследить, куда и какому подрядчику государственное учреждение перечисляет бюджетные средства. Автономное же учреждение все финансовые операции осуществляет через счета, открытые в кредитной организации, в результате чего проследить финансовые платежи автономного учреждения сложнее.

Согласно Закону N 174-ФЗ автономное учреждение обязано предоставлять информацию о своей деятельности в органы государственной статистики, налоговые и иные органы. Однако непонятно, каким образом будет осуществляться контроль со стороны учредителя за целевым использованием средств автономным учреждением.

Действующей нормативной базы в Нижегородской области недостаточно для эффективного контроля за деятельностью автономного учреждения со стороны учредителя. Закон N 174-ФЗ дает право субъектам РФ в части определения полномочий учредителя в отношении автономного учреждения. В этом случае целесообразно закрепить порядок контроля за целевым использованием субсидий, выделяемых автономному учреждению, путем создания новых или внесения изменений в действующие нормативные акты субъекта РФ. Кроме того, необходимо установить меры, предпринимаемые учредителем в случае нецелевого использования бюджетных средств автономным учреждением.

Внедрение автономных учреждений в процесс исполнения областного бюджета позволит перейти на новый уровень обслуживания физических и юридических лиц за счет бюджетных средств. Перевод школ и высших образовательных учреждений в автономную форму может вызвать опасения, что оказываемые этими учреждениями услуги будут носить платный характер.

Однако не стоит забывать, что автономное учреждение - это, в первую очередь, некоммерческая организация, созданная с целью выполнения государственного (муниципального) задания для оказания услуг физическим и юридическим лицам за счет бюджетных средств. Автономные учреждения в отличие от государственных наделены большей самостоятельностью в решении внутренних организационных вопросов и в расходовании выделяемых бюджетных средств. При этом нормативными актами субъекта РФ можно обязать автономные учреждения отчитываться перед учредителем и предоставлять необходимые документы с целью контроля целевого использования средств. В Нижегородской области процесс создания автономных учреждений только начинается, и насколько эффективно будет их использование, покажет время.

А.Г.Исаков

Специалист

Минфина Нижегородской области