Мудрый Экономист

Казна в ответе

"ЭЖ-Юрист", 2009, N 17

Надлежащими ответчиками по делам о возмещении вреда за счет казны должны признаваться Российская Федерация, субъект РФ либо муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа. Вопрос в том, кто должен непосредственно привлекаться к делу: Минфин России или главные распорядители средств федерального бюджета?

В поисках ответчика

Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы и органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 ГК РФ уполномочены представлять РФ, субъект РФ, муниципальное образование по таким делам. До недавнего времени к участию в делах по искам, обязанность удовлетворения которых лежит на РФ, привлекалось Министерство финансов РФ.

Теперь согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, введенного в действие 01.01.2000, обязанность выступать от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, по подведомственной принадлежности возлагается на органы государственной власти РФ, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета определен Федеральным законом от 15.08.96 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Есть мнение

Однако не все считают, что БК РФ должен применяться при определении органа, который может выступать от имени казны при возмещении вреда. Суды общей юрисдикции в своей практике исходят из того, что от имени казны должно выступать Министерство финансов в лице Главного управления федерального казначейства Минфина России.

По мнению Верховного Суда РФ, БК РФ регулирует правоотношения между субъектами в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней. В перечне участников бюджетного процесса, приведенном в ст. 152 БК РФ, физические лица не названы, следовательно, нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы. Также указывается, что БК РФ не относится к гражданскому законодательству и на него неправомерно ссылаться в рассматриваемых случаях.

Суды общей юрисдикции верно отмечают, что ст. 1070 ГК РФ является специальной нормой по отношению к ст. 1069 ГК РФ. Но это не исключает применение и к ст. 1069, и к ст. 1070 ГК РФ положений ст. 1071 ГК РФ, которая отсылает к ст. 125 ГК РФ. От имени публично-правовых образований должны выступать органы, указанные в федеральном законе. Бюджетный кодекс РФ предусматривает возложение обязанности по выступлению в суде на главных распорядителей средств соответствующего бюджета. Нормы ст. 158 БК РФ должны применяться и к ст. 1070 ГК РФ, так как и ст. 1069, и ст. 1070 ГК РФ устанавливают, что вред возмещается за счет казны. То, что ответчиком в суде будут выступать указанные в БК РФ субъекты, не означает, что вред будет возмещаться за их счет.

Статья 242.2 БК РФ закрепляет, что для исполнения судебных актов по искам к РФ о возмещении вреда документы направляются в Минфин России. Следовательно, имущественные интересы органов, представляющих публично-правовые образования в суде, не затрагиваются (если не считать времени, затраченного для выступления в суде от имени государства).

ВАС не согласен

Арбитражные суды исходя из систематического толкования ст. ст. 1069, 1071, п. 3 ст. 125 ГК РФ полагают возможным применять ст. 158 БК РФ. Пленум ВАС в Постановлении от 22.06.2006 N 23 четко выразил свою позицию: согласно п. 10 ст. 158 БК РФ в суде от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового - соответствующий финансовый орган публично-правового образования. Применение п. 10 ст. 158 БК РФ в части определения лица, ответственного по иску, основано на гражданском законодательстве.

Сейчас в целом преобладает мнение, которого придерживается ВАС РФ. Целью введения нового порядка представления интересов при возмещении вреда является построение более эффективной системы защиты государственной казны, когда каждый конкретный случай ущемления прав граждан и юридических лиц должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления будет поставлен на учет. Эта позиция ВАС РФ согласуется с положениями ГК РФ и БК РФ. В ст. 158 БК РФ прямо указано, кто выступает от имени публично-правовых образований.

Поэтому при определении органа, который должен выступать в суде от имени публично-правового образования, нужно применять ст. 158 БК РФ. Судебная практика должна быть приведена в соответствие с законодательством.

Ответственность за вред, причиненный актами власти, регулируется нормами ГК РФ: ст. ст. 16, 1069, 1070, 1071. Ей также посвящены нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, в том числе регулирующих деятельность определенных государственных органов. Вопросы такой ответственности решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Сравнивая положения о возмещении вреда в различных законах, можно сделать вывод, что законодатель еще не до конца определился в вопросе о возложении ответственности на определенный орган или на публично-правовое образование.

К примеру, в ст. ст. 16 и 60 Закона РФ "О залоге" от 29.05.92, в ст. 6 Закона РФ "О федеральной службе безопасности" от 03.04.95, в п. 2 ст. 24 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", в п. 2 ст. 14 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" гражданско-правовая ответственность возложена непосредственно на соответствующие органы. В ст. 35 Налогового кодекса закреплено, что отвечают за причинение убытков федеральные органы (за счет федерального бюджета), в ст. 413 Таможенного кодекса - вред возмещают таможенные органы.

В других Законах ("О защите конкуренции", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", "О милиции", "Об опеке и попечительстве") содержится отсылка к гражданскому законодательству или указывается, что вред возмещается за счет средств бюджета. Есть Законы, в которых вообще отсутствуют нормы об имущественной ответственности ("О прокуратуре"), однако это не означает, что вред не подлежит возмещению. В абз. 2 ч. 2 ст. 3 ГК РФ указано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

Режим ответственности в отношении различных органов должен быть одинаковым, ведь все они исполняют какие-либо функции государства. Следовательно, в этом вопросе должны действовать общие правила, закрепленные в ГК РФ. Однако в решениях судов иногда встречается позиция, согласно которой нормы в специальных законах являются определяющими и в случае противоречия между положениями ГК РФ и специальными законами необходимо руководствоваться последними.

Из практики

Истец (физическое лицо) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения межрайонной ИФНС об отказе в регистрации юридического лица и взыскании с ИФНС в пользу заявителя 100 руб., уплаченных в качестве государственной пошлины, а также суммы ущерба в размере 6200 руб. Суд отказал в удовлетворении всех требований истца.

Истец обжаловал решение. Апелляционный суд удовлетворил требования истца и, сославшись на п. 2 ст. 24 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно которому регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенный по его вине, взыскал с ИФНС сумму ущерба.

Суд указал, что норма п. 2 ст. 24 приведенного Закона является специальной по отношению к ст. 1069 ГК РФ и поэтому ущерб подлежит взысканию с самого органа, а не с РФ. Данная позиция является ошибочной, поскольку режим ответственности должен быть одинаковым для всех государственных органов вне зависимости от вида властной деятельности (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2008 N 17АП-5298/2008-АК).

В нормах всех законов, закрепляющих имущественную ответственность, достаточно лишь ссылки на гражданское законодательство. Целесообразно вообще исключить подобные нормы из специальных законов (чтобы не допускать недоразумений по этому поводу), ведь в ГК РФ содержатся общие нормы, предусматривающие условия, при которых ответственность за вред возлагается на публично-правовые образования.

Некоторые суды возлагают ответственность непосредственно на органы, чьи должностные лица причинили вред (см., например, Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 10.10.01 N 129пв01пр).

Часто суды привлекают к ответственности орган, представляющий интересы публично-правового образования в суде (Определение Верховного Суда РФ от 05.08.2008 N 56-В08-8; Постановление Президиума ВС РФ от 12.09.2007 N 287-П07; Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2008 N 17АП-6792/2008-ГК; от 04.08.2008 N 17АП-4827/2008-ГК; от 15.08.2008 N 17АП-5298/2008-АК; от 01.08.2008 N 17АП-4773/2008-ГК), что является ошибочным, поскольку должником в обязательствах по возмещению вреда, предусмотренных ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ, а следовательно, и ответчиком в суде является само публично-правовое образование.

Возложение ответственности на государство вызвано тем, что конкретное учреждение, действиями должностных лиц которого причинен вред, может вступать в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган, наделенный государственными полномочиями, поскольку публичные органы и их должностные лица не обладают гражданской правосубъектностью.

С.Федосеева

Пермский государственный

университет