Мудрый Экономист

Развитие институтов контроля и ответственности органов местного самоуправления в современной России

"Глава местной администрации", 2011, N 12; 2012, N 1

В течение нескольких последних лет произошли существенные изменения как в вопросах контроля на муниципальном уровне, так и в вопросах применения к должностным лицам и органам местного самоуправления мер ответственности. В статье подробно представлены наиболее резонансные изменения в сфере ответственности (введение института удаления в отставку) и в сфере муниципального контроля (принятие Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

В течение последних нескольких лет произошли существенные изменения как в сфере контроля на муниципальном уровне, так в сфере применения к органам местного самоуправления и их должностным лицам мер ответственности.

Наибольший резонанс в последнее время получил институт удаления главы муниципального образования, появившийся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в мае 2009 г. <1>.

<1> Более подробно об этом см., напр.: Шугрина Е.С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. N 1. С. 2 - 14; Шугрина Е.С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Местное право. 2009. N 7 - 8. С. 11 - 22; Маркварт Э., Кокин И.А. К вопросу об "удалении в отставку" главы муниципального образования // Практика муниципального управления. 2009. N 3. С. 38 - 41; Савранская О.Л. Удаление глав в отставку и проблема обеспечения прав местных сообществ // Муниципальная Россия. 2010. N 10. С. 83 - 91; Чанов С.Е. Удаление глав муниципальных образований в отставку // Практика муниципального управления. 2010. N 1. С. 27 - 31; Мотякова О.А. Удаление муниципальных образований в отставку // Муниципальная Россия. 2010. N 5. С. 90 - 92; Заболоцких Е.М. Глава муниципального образования: как защитить статус при удалении в отставку // Право и практика. Научные труды Кировского института МГЮА. 2009. N 6. С. 18 - 21; Алешкова Н.П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку // Юридический вестник. 2010. N 3. С. 42 - 47.

В сфере муниципального контроля, пожалуй, наиболее существенные изменения связаны с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в ред. от 28.12.2010) (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). Поэтому именно об этих новациях пойдет речь далее.

Институт удаления глав муниципальных образований в отставку

В ходе 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которая проходила в октябре 2010 г. в Страсбурге, квалифицированным большинством голосов был утвержден отчет о состоянии местной и региональной демократии в России, а также приняты рекомендации в отношении ее развития. В частности, России рекомендуется "отменить недавние поправки к ст. 74 Закона N 131-ФЗ в отношении увольнения в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны муниципальных советов или губернаторов" <2>.

<2> Маркварт Э. Советы с Запада // По материалам сайта http://www.nk.perm.ru/articles.php?newspaper_id=877&article_id=22354.

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации. Частично это исправляется складывающейся судебной практикой. Восполнить пробелы, исправить дефекты юридической техники Федерального закона N 131-ФЗ можно в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах.

Анализ имеющихся примеров удаления глав муниципальных образований в отставку показывает, что встречаются отдельные попытки применения данного механизма к ситуациям, когда мэр, будучи под следствием и находясь в СИЗО, действительно, в течение определенного времени не исполняет свои полномочия. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 (вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда) еще нельзя, поскольку получение вступившего в законную силу решения не такой быстрый процесс. Поэтому в ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку таких глав муниципальных образований. Об этом неоднократно заявляли, например, в отношении мэров Орла <3>, Апатитов (Мурманская область) <4>, в связи с этим удалили в отставку мэра Купино (Новосибирская область) <5>.

<3> См., напр.: Коммерсант. 2009. 27 мая.
<4> http://www.pravo.ru/news/view/15074/
<5> http://news.ngs.ru/more/51445/

Фактически получается, что нарушается принцип презумпции невиновности, права на защиту (если нет еще вступившего в законную силу судебного решения о привлечении к уголовной ответственности), за одно деяние лицо привлекается к нескольким видам ответственности. Причем согласно п. 6 ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда уже влечет досрочное прекращение полномочий, поэтому в данном случае нет необходимости дополнительно использовать механизм удаления такого главы в отставку. Очевидно, что для исключения вышеописанной ситуации необходимо внесение соответствующих изменений в УПК РФ, а не применение иного вида ответственности.

К сожалению, стали появляться примеры удаления глав муниципальных образований в отставку через очень короткий период времени, прошедший с момента их избрания. Например, мэров Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) и Луховицкого городского поселения (Московская область) избрали 11 октября 2009 г. Мэра Луховиц удалили в отставку 29 января 2010 г. (т.е. через 3 месяца); мэра Лахденпохьи удалили 18 марта 2010 г. (т.е. через 5 месяцев). Очевидно, что при формальном соблюдении процедуры удаления в отставку данный механизм фактически используется для сведения счетов; избранному мэру не дают возможность работать, проявить себя.

В ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ практически не учитываются фактические отличия в правовом статусе глав муниципальных образований. Например, если глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет представительный орган, повлечет ли удаление в отставку прекращение полномочий депутата, председателя представительного органа? Непонятно, что будет происходить с главами муниципальных образований в муниципальном районе, который формируется путем делегирования. Ведь в этом случае глава поселения может оказаться депутатом муниципального района или даже главой муниципального района.

Имеющиеся примеры реализации данного механизма используются в отношении глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, т.е. наиболее независимых от депутатского корпуса.

В ч. 2 ст. 74.1 сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание то, что не требуется подтверждения признаков правонарушения судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя существенно противоречит логике остальных статей Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку одной из особенностей данного Закона является существенное усиление роли суда. В ст. 74.1 не предусмотрено участие судебных органов в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку.

Первая попытка удаления главы муниципального образования в отставку касалась неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования. В Решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 указывается, что оспариваемое Решение Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. N 54 не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения. Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 01.06.2009 также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному Законом.

Как пояснили суду председатель Собрания депутатов Озерского городского округа и отдельные депутаты, основанием принятия Собранием депутатов Озерского городского округа решения об удалении в отставку главы Озерского городского округа послужила неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, а именно за 2007 и 2008 гг. Причем в решении суда подчеркивается, что действующим законодательством и уставом Озерского городского округа повторное рассмотрение ежегодного отчета о деятельности главы округа и возглавляемой им администрации не предусмотрено. Вопреки этому депутаты Озерского городского округа 13 мая 2009 г. повторно поставили на обсуждение вопрос об оценке деятельности главы Озерского городского округа за 2007 г. Суд пришел к выводу, что установленных Законом оснований удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озерского городского округа и возглавляемой им администрации.

Автору статьи неизвестны примеры удаления в отставку главы муниципального образования за деяния, повлекшие наступление последствий, предусмотренных п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ. Вместе с тем указанные основания являются основаниями ответственности перед государством (санкция - временное осуществление органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления - предусмотрена в ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ).

Одно из требований принципа справедливой ответственности, согласно которому "никто не должен дважды нести уголовную или иную ответственность за одно и то же правонарушение", требует разграничения видов и форм юридической ответственности по основаниям и порядку их применения, предполагает недопустимость их смешения и возможности наступления одновременно нескольких мер ответственности за одни и те же деяния.

По смыслу ст. 74.1 Закона вопрос об удалении в отставку главы муниципального образования может быть поставлен только в связи с неисполнением полномочий главы муниципального образования, а их не так много и в уставах муниципальных образований они не всегда четко обозначаются. Этот вопрос мог бы возникнуть, например, при рассмотрении жалобы удаленного в отставку мэра Чайковского городского поселения. Удаленному главе муниципального образования вменяли неудовлетворительную ситуацию с ЖКХ <6>.

<6> http://www.fedpress.ru/federal/polit/vlast/id_150395.html

Именно этот вопрос, связанный с анализом полномочий главы муниципального образования и отграничения их от полномочий главы местной администрации, возник при рассмотрении дела об удалении главы Балтийского городского округа (Калининградская область). Восстанавливая в должности главу муниципального образования, Балтийский городской суд в своем Решении от 17 декабря 2009 г. отметил, что согласно Уставу Балтийского городского округа местной администрацией руководит глава городского округа. Частью 5 ст. 30 Устава предусмотрено, что в случае досрочного прекращения главой городского округа своих полномочий полномочия главы городского округа в части главы администрации округа возлагаются на заместителя главы городского округа, а полномочия главы округа в части главы муниципального образования возлагаются на председателя окружного Совета депутатов, который исполняет данные обязательства до вступления в должность главы городского округа. Поэтому суд приходит к выводу о том, что полномочия главы городского округа отделены от полномочий администрации округа и не содержат полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района, нарушение которых явилось основанием для удаления главы Балтийского городского округа.

В решении суда первой инстанции отмечается, что в соответствии со ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вместе с тем организация исполнения бюджета, возложенная на финансовые органы администрации, отнесена к полномочиям главы администрации. В ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Таким образом, Балтийский городской суд считает, что довод районного совета депутатов о необходимости удаления главы в отставку за неисполнение полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, не входящих в непосредственные полномочия главы округа, несостоятелен.

Отменяя данное решение, Калининградский областной суд в Решении от 30 декабря 2009 г. по делу N 33-5159/2009 указал, что Федеральным законом N 131-ФЗ к полномочиям главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отнесено, в частности, обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 36); руководство местной администрацией на принципах единоначалия (ст. 37), издание постановлений и распоряжений местной администрации по вопросам местного значения (ст. 43). Таким образом, по мнению суда, имело место неисполнение полномочий главы муниципального образования, повлекших удаление в отставку.

В ходе другого судебного заседания по делу об оспаривании решения Совета депутатов г. Мурманска от 3 июня 2010 г. N 55 "Об удалении в отставку главы муниципального образования г. Мурманск С. и досрочном прекращении его полномочий" фактически исследовался очень интересный вопрос: что такое "обеспечение осуществления органами власти их полномочий" и можно ли отождествлять "неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения" и "обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления". Ознакомление с протоколом судебного заседания показывает, насколько сложно сторонам было вести эту теоретическую дискуссию, что им явно не хватало соответствующих теоретических разработок <7>. В частности, очень трудно велась дискуссия о том, что должен делать глава муниципального образования при организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, почему им не утверждена генеральная схема санитарной очистки города. Возникает ощущение, что фразу "мэр города отвечает за весь город" депутаты трактуют слишком буквально. Не может глава муниципального образования подменять собой все органы местного самоуправления.

<7> http://outsub.narod.ru/

Анализ последних решений об удалении глав муниципальных образований в отставку показывает, что им все чаще вменяется деятельность, связанная с ЖКХ. А проблемы в этой сфере копились довольно долго; их решение требует значительных финансовых средств.

Удаленному в отставку мэру Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) поставили в вину то, что зимой предприятия ЖКХ оказались не готовы к отопительному сезону, в результате чего жители города мерзли в своих квартирах. Причем рассмотрение данного вопроса было инициировано прокурором Лахденпохского района, который представил в представительный орган поселения информацию о результатах проверки исполнения органами местного самоуправления законодательства, регламентирующего вопросы подготовки и проведения отопительного периода <8>.

<8> http://www.gkh-res.ru/AllDocs/INFO-83SHGP220310770?opendocument

По мнению экс-мэра, высказанному в ходе судебного заседания, ситуация по организации теплоснабжения действительно сложилась критическая. "Введение чрезвычайной ситуации подтверждает исполнение главой города своих обязанностей. Депутатами не приведено ни одного факта попустительства или самоустранения, которые, по мнению Совета, имели место. Отсутствие нормативного запаса угля на территории поселения говорит о некомпетентности депутатов и ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, поскольку запасы топлива создаются до начала отопительного сезона в теплоснабжающих организациях руководителями, а не администрацией поселения. Отвечать за организацию и выполнение работ по подготовке к отопительному сезону должны прежние руководители, в том числе бывший глава поселения и депутаты прежнего созыва" <9>.

<9> Решение Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу N 2-160/2010.

Однако суд не согласился с такой позицией стороны. В Решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу N 2-160/2010 констатируется, что "организация снабжения указанными ресурсами не означает, что органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять снабжение населения этими ресурсами. Представляется, что к организации теплоснабжения населения следует относить в том числе и иные действия, направленные на обеспечение населения коммунальными услугами, в том числе контроль за деятельностью теплоснабжающих организаций, расходованием денежных средств, и в первую очередь обеспечение надлежащего содержания имущества, предназначенного для снабжения указанными ресурсами населения, относящегося к муниципальному имуществу, а также содействие надлежащему содержанию имущества. Вопросы режима и использования муниципального имущества решаются в соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ. Муниципальное образование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника. Однако доказательств совершения указанных действий главой администрации Лахденпохского городского поселения в целях организации теплоснабжения в городском поселении суду не представлено". Далее в Решении отмечается, что за время работы Ш., зная о ненадлежащем теплоснабжении жителей города, ни разу не привлек директора МУП к дисциплинарной ответственности, не установил и не наладил оперативные дежурства на уровне городского поселения, не принял ни одного постановления, регулирующего вышеуказанную деятельность, позволявшего бы нормализовать ситуацию в данной сфере правоотношений. Суд приходит к выводу о том, что отсутствие запаса топлива на дату вступления главы в должность может затруднить исполнение обязанностей и сделать действия главы по организации теплоснабжения более активными, конкретными. По мнению суда, отдельные выступления главы поселения на заседаниях Совета, комиссиях и др. без соответствующих адекватных, своевременных, действенных мер, а также анализа и планирования работы, связанной с выполнением возложенных на главу обязанностей по организации теплоснабжения в поселении, нельзя признать исполнением обязанностей.

Вышеприведенная позиция суда представляется небесспорной. Однако Решением Верховного суда Республики Карелия от 25 мая 2010 г. Решение Лахденпохского районного суда оставлено без изменения <10>. В настоящее время в Конституционном Суде РФ находится жалоба удаленного главы муниципального образования.

<10> http://www.gov.karelia.ru/Karelia/2073/18.html

Процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. В Решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 указывается, что отсутствие указания в ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ на право на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. В ст. ст. 46, 133 Конституции РФ, ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, гл. 25 ГПК РФ, ст. 78 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривается возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления.

Складывающаяся практика показывает, что "удаленные" главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.

Если первые судебные процессы удаленные главы муниципальных образований выигрывали, поскольку слишком явными были нарушения со стороны депутатского корпуса, то в последующем появилась целая волна решений об удалении глав, когда они расплачивались за "развал в сфере ЖКХ", за срыв отопительного сезона (Балтийск, Мурманск, Ланденпохья и др.). Анализ текста судебных решений показывает, что решения не свободны от политической составляющей. Кроме того, судьи не разделяют полномочия главы муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

В ряде случаев удаленные главы проигрывают дела из-за собственной невнятной позиции, неумения обосновать свои требования. Например, ознакомление с протоколом судебного заседания по делу о восстановлении мэра Мурманска показывает, что его позиция сводилась лишь к тезису "удаление меня в отставку незаконно, нарушает права граждан, которые меня избрали" <11>. Очевидно, что такого утверждения недостаточно. Нужно более точно и четко аргументировать позицию стороны.

<11> С текстом протокола судебного заседания по делу от 10 июня 2010 г. N 2-3049 Октябрьского районного суда г. Мурманска можно ознакомиться на сайте http://outsub.narod.ru/.

Таким образом, анализ текста Федерального закона, предусматривающего удаление главы муниципального образования в отставку, складывающейся правоприменительной практики свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования и текста Закона и самой юридической конструкции, положенной в его основу. В противном случае это создает основу для злоупотребления на местах, нарушения прав граждан.

Очевидно, что вышеописанный механизм удаления глав муниципальных образований в отставку, практика его применения вступают в противоречие с ч. 1 ст. 7 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата". Это означает, что недопустимо создание механизмов, ставящих избранное населением лицо в жесткую зависимость от каких-либо (в т.ч. также выборных) органов, будь то органы государственной власти или местного самоуправления. Политическую ответственность, ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо несет только перед населением, но не перед другими органами и организациями <12>.

<12> Заключение Европейского клуба экспертов местного самоуправления на проект федерального закона N 155656-5. Пояснительная записка к проекту федерального закона N 92975-5 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)", внесенного Правительством РФ. М., 2008. На правах рукописи.

Некоторые особенности муниципального контроля с учетом норм Федерального закона N 294-ФЗ

Федеральный закон N 294-ФЗ был разработан и принят во исполнение Указа Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". В данном Указе был сформулирован ряд поручений Правительству РФ по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства. Закон был принят и в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики действовавшего ранее Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <13>.

<13> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 24.02.2010 N Ф09-779/10-С1 по делу N А50-36050/2009 (Пермский край); Постановление ФАС Поволжского округа от 31.05.2010 по делу N А55-23412/2009 (Самарская область); Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.06.2010 по делу N А70-3440/2010 (Тюменская область).

Предметом правового регулирования Федерального закона N 294-ФЗ являются отношения, возникающие в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Указанные отношения конкретизированы в ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ, которая довольно часто используется в судебной практике, когда необходимо показать возможность применения данного Закона к спорным отношениям <14>.

<14> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23.11.2010 по делу N А45-2823/2010 (Новосибирская область); Постановление ФАС Дальневосточного округа от 09.03.2010 N Ф03-951/2010 по делу N А73-14747/2009 (Хабаровский край).

В судебной практике очень неоднозначно решается вопрос о том, на какой круг лиц распространяется действие Федерального закона N 294-ФЗ, в частности применимы ли нормы Закона к проверочным мероприятиям, проводимым в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Есть решения, в соответствии с которыми данный Закон неприменим к проверкам, проводимым в отношении органов публичной власти, поскольку нормы Федерального закона N 294-ФЗ направлены на защиту прав хозяйствующих субъектов при осуществлении ими своей деятельности, основанной на таких принципах, как неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита и т.п. Между тем отношения, связанные с государственным контролем за деятельностью других органов государственной власти при осуществлении ими возложенных на них полномочий, являются публичными и основаны на иных принципах (разделение полномочий, подчинение нижестоящих органов вышестоящим, их подотчетность и подконтрольность и т.д.) <15>.

<15> Постановление ФАС Центрального округа от 08.10.2010 по делу N А54-6505/2009С3 (Рязанская область).

Судя по отдельным высказываниям, Генеральная прокуратура РФ разделяет этот подход о неприменимости Федерального закона N 294-ФЗ к отношениям, в которых субъектами контрольно-надзорной деятельности являются органы власти, и только начинает задумываться о подготовке законодательной инициативы о распространении Федерального закона N 294-ФЗ на органы местного самоуправления <16>.

<16> Практика проверок органов местной власти со стороны прокуратуры может быть пересмотрена // Муниципальная власть. 2011. N 1. С. 21.

Данная позиция представляет весьма спорной, поскольку таких оговорок в комментируемом Законе нет. Более того, в судебной практике встречаются решения, когда суды применяют и к проверяемым органам власти нормы Федерального закона N 294-ФЗ <17>. В Законе назван главный признак таких органов власти - наличие статуса юридического лица <18>.

<17> См., напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 30.06.2010 N Ф09-4974/10-С1 по делу N А50-37149/2009 (Пермский край); Постановление ФАС Уральского округа от 06.05.2010 N Ф09-2534/10-С1 по делу N А76-37172/2009-35-783 (Челябинская область); Постановление ФАС Поволжского округа от 31.08.2010 по делу N А57-4637/2010 (Саратовская область).
<18> Аналогичную позицию обосновывает и В.А. Сивицкий.

Таким образом, Федеральный закон N 294-ФЗ может быть применим к органам местного самоуправления, участвующим в разных отношениях:

Рассмотрим некоторые особенности контрольной деятельности органов местного самоуправления в свете норм Федерального закона N 294-ФЗ.

В ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 294-ФЗ содержится общая норма, согласно которой к полномочиям органов местного самоуправления относится определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля; установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляется в соответствии с уставом муниципального образования.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В муниципальных образованиях могут создаваться специализированные органы местного самоуправления, органы местной администрации или структурные подразделения органов, осуществляющие муниципальный контроль. Контрольные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления и должностными лицами также наряду с другими функциями (регулятивными, разрешительными, руководящими, организационными и так далее); устоявшимися являются, например, такие виды контроля, как лесной, земельный, экологический контроль.

Следует подчеркнуть, что муниципальный контроль осуществляется только органами местного самоуправления (нет указаний на муниципальные предприятия или учреждения). И в судебной практике это требование довольно последовательно исследуется. Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.01.2011 по делу N А79-7191/2010 (Чувашская Республика) констатируется, что муниципальное учреждение "Служба муниципального земельного контроля г. Чебоксары" - некоммерческая организация, учредителем которой является администрация. Данная некоммерческая организация не входит в структуру администрации и не относится к тому органу, который по смыслу ст. 72 Земельного кодекса РФ может быть уполномочен на осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования. Следовательно, названная организация не может быть наделена функциями и правами органов местного самоуправления по вопросам муниципального земельного контроля.

Как указывается в ст. 6 Федерального закона N 294-ФЗ, полномочия, функции и порядок деятельности органов муниципального контроля осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования. Данные нормы активно применяются при рассмотрении судебных дел. Так, в г. Омске административный регламент проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории г. Омска был утвержден приказом начальника административно-технической инспекции администрации г. Омска. Прокурор Омской области обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании данного регламента не соответствующим закону. Решением суда от 03.08.2010 заявленные требования были удовлетворены. В Постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.11.2010 по делу N А46-8128/2010 указывалось, что сам по себе факт отнесения инспекции к числу структурных подразделений администрации г. Омска не наделяет начальника инспекции полномочиями по утверждению нормативных правовых актов по вопросам муниципального контроля.

В ч. 2 ст. 6 Федерального закона N 294-ФЗ перечислены основные полномочия органов местного самоуправления в области муниципального контроля. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

  1. организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;
  2. разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;
  3. организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;
  4. осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

По смыслу используемой в Законе юридической конструкции данный перечень является открытым. Однако расширение полномочий органов местного самоуправления возможно только на основании федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Рассмотрим вышеназванные полномочия более подробно.

Организация муниципального контроля означает, что соответствующие органы местного самоуправления осуществляют весь комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий в соответствующей сфере деятельности и обеспечение скоординированной деятельности <1>. Иными словами, органы местного самоуправления отвечают не только за конечный результат, но и за процесс осуществления соответствующей деятельности.

<1> Савранская О.Л. Сфера компетенций поселений // В кн.: Муниципальное управление. М., 2005. С. 148 - 157; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2010. С. 394.

Органы местного самоуправления осуществляют следующие виды контроля <2>:

<2> Зырянов С.М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 26 - 35.

В последнее время в муниципальных образованиях довольно активно ведется работа по разработке и принятию административных регламентов. Органы местного самоуправления принимают:

Как правило, в административном регламенте регулируется порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами и должностными лицами, уполномоченными на осуществление муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок.

В ст. 6 Федерального закона N 294-ФЗ не устанавливается, в компетенцию какого органа местного самоуправления входит утверждение административных регламентов. Разграничение компетенции главы муниципального образования, представительного органа и местной администрации по вопросам принятия административных регламентов должно осуществлять в соответствии с уставом муниципального образования. На практике встречаются примеры утверждения административных регламентов различными органами местного самоуправления, однако чаще всего административные регламенты принимаются местными администрациями. Структурные подразделения органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления редко наделяются полномочиями по утверждению административных регламентов.

Проведение мониторинга эффективности муниципального контроля подразумевает необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля <3>.

<3> Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный). М., 2009. С. 67.

В Законе предусматривается, что Правительством РФ утверждаются показатели и методика проведения мониторинга эффективности муниципального контроля. Основываясь на Распоряжении Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р "О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (ред. от 18.12.2010), которым утверждена Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, позволяющие обеспечить проведение мониторинга эффективности муниципального контроля.

Зачастую в муниципальных правовых актах воспроизводится норма ст. 6 Федерального закона N 294-ФЗ о том, что органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль, должны организовать и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации. Вместе с тем есть отдельные муниципальные образования, в муниципальных правовых актах которых более подробно раскрывается, что означает проведение мониторинга эффективности муниципального контроля <4>.

<4> Распоряжение администрации г. Комсомольска-на-Амуре (Хабаровский край) от 04.05.2010 N 180-ра "Об организации и проведении мониторинга эффективности муниципального контроля"; Постановление администрации муниципального образования г. Саянск (Красноярский край) от 10.09.2010 N 110-37-696-10 "Об организации и проведении мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности администрации городского округа муниципального образования "город Саянск".

Иные виды муниципального контроля. Перечень сфер и видов деятельности, в отношении которых возможно осуществление муниципального контроля, устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. В настоящее время федеральным законодательством к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление следующих видов муниципального контроля:

Помимо федерального законодательства контрольные полномочия органов местного самоуправления могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, органы местного самоуправления могут осуществлять контрольные полномочия только на основании муниципальных актов. Например, для осуществления деятельности по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций необходимы полномочия по контролю, которыми некоторые органы местного самоуправления наделяют себя самостоятельно.

В приложении к настоящей статье приводятся рекомендации по совершенствованию системы контроля и надзора, подготовленные автором весной 2010 г. по результатом экспертного обсуждения с широким привлечением представителей органов местного самоуправления <5>. Отрадно признать, что за прошедшее время уже произошли некоторые позитивные подвижки, в частности в декабре 2010 г. было проведено совместное совещание Минрегиона России и Генеральной прокуратуры РФ <6>.

<5> С инициативой этой работы выступил В.А. Кирпичников, который собрал группу муниципальных активистов, экспертов и провел 22 - 23 апреля 2010 г. в Москве очное обсуждение наиболее важных вопросов. Эта работа была приурочена к поручению Президента РФ, данному им по итогам заседания Государственного совета РФ от 22 января 2010 г.: "проанализировать и обобщить практику реформирования местного самоуправления и представить предложения по развитию политической конкуренции в сфере местного самоуправления и оптимизации структуры муниципальных органов". Результаты работы экспертов были направлены в соответствующие федеральные органы власти. Более подробно об этом см.: Основные проблемы реализации Федерального закона N 131-ФЗ и предложения по их решению // Муниципальная власть. 2010. N 4. С. 50 - 69.
<6> Со стенограммой, кратким изложением результатов можно познакомиться, напр.: Практика проверок органов местной власти со стороны прокуратуры может быть пересмотрена // Муниципальная власть. 2011. N 1. С. 20 - 21; Басаргин В. О проблемах взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2011. N 1. С. 22 - 23; Чайка Ю. Генпрокуратура России постарается определить критерии прокурорского вмешательства // Муниципальная власть. 2011. N 1. С. 24 - 25; Решение совместного совещания по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления // Муниципальное право. 2011. N 1. С. 97 - 99; Совместное совещание по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления // Городское управление. 2011. N 1. С. 9 - 16; Совместное совещание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. 24 декабря 2010 года, г. Москва. Извлечения из стенограммы // Местное право. 2011. N 1. С. 51 - 66.

Приложение 1

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, обладающими контрольно-надзорными функциями

Необходимо сделать более эффективными взаимоотношения органов прокуратуры, иных органов государственной власти, обладающих контрольно-надзорными функциями, и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления завалены различными обращениями органов государственной власти, обладающих контрольно-надзорными функциями, вынуждены нести трудозатраты на изготовление копий проектов решений, затем заверенных копий решений, готовить массу материала <7>.

<7> Например, по данным Генерального прокурора РФ, за пять месяцев 2009 г. чиновниками было проведено более 20 тыс. проверок органов местного самоуправления и муниципальных образований Красноярского края, Ленинградской и Воронежской областей // По материалам сайта Газета. ru.

По данным мэрии г. Черкесска, на подготовку и представление документов на 35 тыс. листов по запросам контролирующих органов в прошлом году затрачено, по скромным подсчетам, 8750 человеко-дней (считали по два часа на один документ, а иные требуют гораздо больше времени). Более подробно об этом см.: Коротченко П. Дайте же нам работать! //Российская муниципальная практика. 2009. N 4. С. 24 - 25.

Часть запрашиваемой в требованиях прокуратуры информации не может находиться у органа местного самоуправления в силу его полномочий и компетенции (например, сведения о количестве компьютерных салонов на территории муниципального образования, сведения о деятельности ведомственных детских садов). Очень много запрашивается документов, находящихся в источниках, доступных для общего пользования, т.е. опубликованных на официальном сайте.

Зачастую органы прокуратуры требуют от органов местного самоуправления выполнения контрольных функций там, где их не может быть (органы местного самоуправления пытаются обязать выполнять полномочия, которыми они не обладают).

Чаще всего сроки, устанавливаемые прокуратурой, не соответствуют реальным временным затратам для оформления ответа и объемам предоставления информации. Нужно выстроить работу с органами прокуратуры таким образом, чтобы исполнение требований прокурора, рассмотрение представлений и ответы на запросы не нарушали планов и графика работы специалистов органа местного самоуправления, не выходили за рамки рабочего времени и не требовали дополнительных материальных затрат (копирование общедоступных документов).

Требование прокуратуры о рассмотрении представлений прокурора с обязательным присутствием прокурора не имеет под собой практического смысла, т.к., приходя на совещание, представитель прокуратуры не указывает больше, чем написано в представлении. При этом само совещание и его организация занимают время (в части согласования времени и даты с прокуратурой) и не всегда дают практический результат.

Необходим четкий регламент взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры, а также ряда иных контрольно-надзорных органов (напр., МЧС, Роспотребнадзора).

Необходимо оценить эффективность деятельности надзорных органов (сколько удалось "спасти" средств, уберечь имущества, реально защитить интересы граждан), установить, какое количество, например, протестов прокуроров поддержано судебными органами.

Необходимо ликвидировать противоречия, имеющиеся в законодательстве об административной ответственности и о местном самоуправлении. Законодательство об административных правонарушениях предусматривает такую меру ответственности, как дисквалификация, которая на практике применяется к выборным должностным лицам (например, к главам муниципальных образований).

Размер административных наказаний, налагаемых на должностных лиц органов местного самоуправления, несопоставим с уровнем их заработной платы, что приводит к тому, что соответствующие должностные лица слагают свои полномочия по собственному желанию, а заполнять вакансии некем. К этому же результату приводит излишне формализованно-бюрократический подход, который исповедуют надзорные органы (например, глава муниципального образования, получающая заработную плату в размере 10 тыс. руб., за задержку в выплате заработной платы самой себе оштрафована на 5 тыс. руб.). Очевидно, что такие требования являются формальными, направляются для отчета в вышестоящие органы.

При составлении протоколов об административных правонарушениях, вынесении решения о наложении административного наказания соответствующие должностные лица руководствуются ложным пониманием принципа "неотвратимости наказания", а не принципом законности (например, выносятся решения о наложении штрафа за ненадлежащее содержание дорог, не находящихся в муниципальной собственности, бесхозяйных гидротехнических сооружений и др.).

Зачастую происходит вменение органам местного самоуправления полномочий, которых у них по закону нет и не может быть (например, содержания и/или капитального ремонта жилого фонда, который не находится в муниципальной собственности). Не исследуется вопрос о том, получили ли органы местного самоуправления необходимые средства для осуществления своих полномочий, не учитываются задержки с получением межбюджетных трансфертов, а также фактический дефицит местных бюджетов. Необходимо внести изменения в действующее законодательство и ограничить ответственность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения пределами финансовой обеспеченности муниципального бюджета.

Контрольно-надзорные органы, взаимодействующие с органами местного самоуправления, демонстрируют незнание законодательства о местном самоуправлении, незнание муниципальной специфики. Так, незнание компетенции органов власти приводит к тому, что запросы направляются не по адресу. Нет четкого представления о том, какое имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, должно находиться в муниципальной собственности. Кроме того, весьма распространенными являются требования принять в муниципальную собственность имущество, являющееся бесхозным. Вместе с тем законодательство устанавливает право, а не обязанность муниципалитетов принимать такое имущество. Контролирующие органы зачастую не знают, что органы местного самоуправления поселения не подчиняются органам местного самоуправления муниципального района в порядке административно-властной подотчетности и подконтрольности, отношения района и поселения носят договорный характер. Все это приводит к тому, что органы местного самоуправления вынуждены отвлекаться от выполнения своих прямых функций, тратить свои силы, время и средства на решение вопросов, которые к ним не относятся, заниматься обучением представителей контрольно-надзорных органов основам местного самоуправления. Однако в этом случае нередко отмечается недоверие со стороны проверяющих к сотрудникам органов местного самоуправления, предвзятость, что выражается в нежелании проводить предварительные консультации с органами местного самоуправления, учитывать специфику их работы, уровень квалификации и знаний муниципальных служащих.

Необходимо обучение сотрудников органов прокуратуры, иных контрольно-надзорных органов основам местного самоуправления, в том числе через организацию стажировок в органах местного самоуправления.

Кроме того, контрольно-надзорные органы, органы прокуратуры при выполнении своих функций нередко ставят интересы ведомства, собственной отчетности выше. Необходимо, чтобы все в равной мере соблюдали законы.

Существует серьезное расхождение требований контрольно-надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов. Это позволяет говорить о целесообразности издания сборников судебной практики по вопросам местного самоуправления и сборников (указателей) позиций Генеральной прокуратуры Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти, обладающих контрольно-надзорными функциями в целях информирования заинтересованных лиц. Необходимо постановление Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов, в которых будет обобщена практика различных судов по отдельным категориям дел.

Приложение 2

Муниципальный контроль (контроль, осуществляемый органами местного самоуправления и их должностными лицами)

Необходимо наделить органы местного самоуправления контрольными полномочиями, необходимыми для осуществления деятельности, связанной с решением вопросов местного значения. Органы местного самоуправления находятся ближе всех органов власти к населению, но их возможности ограничены по оперативному решению проблем, возникающих на территории муниципального образования, по вопросам осуществления контрольных функций в отношении состояния жилого фонда, находящегося в частной собственности, состояния экологической обстановки на территории муниципального образования, осуществления мониторинга соблюдения природоохранного законодательства, своевременного устранения причин, порождающих угрозу ухудшения экологической ситуации.

В настоящее время органы местного самоуправления по обнаруженным фактам нарушений законодательства, которые могут быть опасны для населения, вынуждены обращаться к многочисленным федеральным и региональным инспекциям, которые по причине своей малочисленности и загруженности не могут оперативно реагировать на обращения органов местного самоуправления. С целью решения этой проблемы необходимо наделение органов местного самоуправления контрольными функциями по этим направлениям с сохранением методического руководства федеральных и региональных инспекций.



Необходимо более четко определить понятие и пределы муниципального контроля. Из-за наличия противоречий в действующем законодательстве достаточно сложно организовать муниципальный контроль в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Необходимо разъяснить пределы и порядок применения данного Федерального закона на муниципальном уровне.

Необходимо упорядочить законодательство об административной ответственности в части организации и деятельности административных комиссий, а также предоставления органам местного самоуправления права составлять протоколы об административных правонарушениях. Одним из самых проблемных вопросов остается отсутствие полномочий по применению мер административного принуждения на уровне органов местного самоуправления, по составам административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, так как должностные лица органов местного самоуправления не наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, за нарушение порядка проведения перепланировки и (или) переустройства жилых помещений, а также за нарушение требований нормативных документов в области строительства. К сожалению, зачастую ситуация со стихийными свалками и другими подобными явлениями выходит из-под контроля. Полиция загружена своей основной работой, такие вещи, как мусор на улицах, ей малоинтересны. А соответствующие представления прокуратура адресует органам местного самоуправления, да и жители вполне резонно требуют именно от органов местного самоуправления поддержания чистоты и порядка на территории города.

Вместе с тем п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесена организация благоустройства территории. Статьей 2 Жилищного кодекса РФ предусмотрено обеспечение органами местного самоуправления в пределах их полномочий: контроля за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; соблюдения установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

Необходимо вернуть органам местного самоуправления вышеуказанные полномочия.

Муниципальный бюджетный контроль. Необходимо рассмотреть вопрос о включении в бюджетное законодательство норм, предусматривающих возможность проведения проверок органами местного самоуправления юридических и физических лиц, получающих средства из бюджета в виде субвенций, субсидий, кредитов, посредством заключения договоров с бюджетными и муниципальными учреждениями и предприятиями.

Муниципальный земельный контроль. Согласно действующему законодательству перед проведением плановой проверки необходимо составить график плановых проверок, в котором необходимо указать наименование юридического лица, в отношении которого планируется провести проверку, юридический адрес и все его реквизиты, точно так же и в распоряжении о проведении проверки. Однако при осуществлении муниципального земельного контроля объектом проверки является земельный участок и перед проведением проверки возможно знать только характеристики данного земельного участка (адрес, площадь, вид разрешенного использования и т.д.). И только при выявлении признаков, указывающих на наличие нарушения земельного законодательства, выявляется сам землепользователь данного участка, и только после этого возможно установить статус этого землепользователя (лицо, адрес, реквизиты, если это юридическое лицо, и т.д.). А при самовольном занятии земельного участка выявление землепользователя процесс очень сложный, а в некоторых случаях - невозможный. Например, самовольно установленный торговый киоск, который не ведет никакую деятельность.

Также очень часто во время осуществления проверки законности использования земельного участка в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя выясняется, что он является лицом, в отношении которого уже проводилась проверка по другому земельному участку, и согласно закону в отношении этого лица следующая плановая проверка должна проводиться по истечении трех лет.



При нарушениях законодательства чаще всего поступает информация о фактах ущемления прав пользования землей, неиспользования или нецелевого использования земельного участка, самовольного занятия земельного участка и т.д., то есть факты, которые не являются основанием для проведения внеплановой проверки.

Все это существенно затрудняет осуществление муниципального земельного контроля за использованием земли на территории муниципального образования, а в некоторых случаях делает осуществление земельного контроля невозможным.

Муниципальный экологический контроль. На органы местного самоуправления возложены обязанности по обеспечению благоприятной окружающей среды для жителей городского округа. На сегодняшний день контроль за соблюдением природоохранного законодательства фактически сводится к обследованию и мониторингу территорий городского округа и выдаче нарушителям предложений по восстановлению окружающей среды. Органы местного самоуправления фактически лишены возможности не только применять меры административного воздействия к нарушителям, но и возможности получения полной, достоверной и оперативной информации о фактическом состоянии окружающей среды города, так как все виды отчетной информации поступают в контролирующие федеральные и территориальные природоохранные органы.

Кроме того, органы государственной власти не всегда располагают достаточными возможностями для осуществления функций экологического контроля. Например, на территории городского округа Сызрань осуществляют хозяйственную и иную деятельность 3544 юридических лица и 5192 индивидуальных предпринимателя. 39 предприятий городского округа Сызрань подлежат федеральному государственному экологическому контролю согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 29.10.2002 N 777 "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Экологический надзор за вышеуказанными предприятиями осуществлялся одним федеральным инспектором Сызранского межрайонного отдела Управления Ростехнадзора по Самарской области.

Следует отметить, что объектами муниципального экологического контроля могут являться предприятия малого и среднего бизнеса, которые не требуют контроля со стороны федерального и регионального уровней (объекты сферы услуг, общественного питания, социально-культурной сферы). Развитие предпринимательства без учета экологических факторов может привести к серьезным проблемам и экономическим потерям бизнеса, связанным с возмещением вреда, причиненного ухудшением качества окружающей среды.

Организация деятельности в области обращения с отходами, а также установление порядка сбора и вывоза отходов отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Своевременное и полное выполнение данного порядка должно явиться предметом муниципального экологического контроля с правом принятия административных мер воздействия.

Инициативы органов местного самоуправления в адрес субъектов Российской Федерации о передаче отдельных государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды остаются без удовлетворения, так как рассматриваются региональными властями как необходимость ликвидации собственных полномочий с полной передачей объема функций органам местного самоуправления. Действующая практика совместной работы в рамках соглашений о взаимодействии уязвима с точки зрения законодательства, так как по сути является передачей части полномочий.



Необходимо вернуться к обсуждению вопроса о наделении органов местного самоуправления функциями муниципального экологического контроля либо наделить органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля).

Е.Шугрина

Д. ю. н.,

профессор

кафедры конституционного

и муниципального права



Московской государственной

юридической академии

им. О.Е.Кутафина,

член Европейского клуба

экспертов местного самоуправления