Мудрый Экономист

Организация муниципально - частного партнерства

"Глава местной администрации", 2011, N 12

Статья посвящена исследованию института муниципально-частного партнерства. Предложен перечень сфер, в которых оно может быть создано, и вопросов местного значения, которые могут быть успешно решены с использованием данного инструмента. Анализируются основные направления взаимодействия органов местного самоуправления с градообразующими предприятиями в условиях кризиса.

Термины "социальная ответственность бизнеса", "корпоративная социальная ответственность", "государственно-частное партнерство" находятся сегодня в центре научных исследований и повседневной практики. Организация эффективного взаимодействия государственной власти и бизнеса, создание механизмов государственно-частного партнерства рассматриваются как одни из ключевых условий обеспечения социальной стабильности и развития общества.

В отличие от этого термин "муниципально-частное партнерство" (далее - МЧП) не получил широкого распространения. Имеет ли он право на существование, есть ли у него такая специфика, которая позволяла бы выделить его из общей модели партнерства бизнеса и власти в качестве относительно самостоятельной формы взаимодействия? Мы отвечаем на этот вопрос положительно.

Таблица 1. Сферы государственно-частного и муниципально-частного партнерства

    Сферы государственно-частного    
партнерства
    Сферы муниципально-частного    
партнерства
Инновации (новые технологии,         
ресурсосбережение).
Государственная инфраструктура:
дороги, электро-, газоснабжение и др.
Конкурентоспособность на
отечественном и мировом рынке.
Экономическая и налоговая политика.
Реструктуризация экономики
моногородов.
Социальная защита высвобождаемых
работников
Использование земельных участков.  
Развитие городской инфраструктуры.
Жилищное и социальное
строительство.
Спонсорство, благотворительность
Общественные работы на городских
объектах

Обоснованность выделения МЧП в отдельный вид публично-частного партнерства вызвана тем, что любое, даже самое крупное предприятие, независимо от его общегосударственной значимости, находится на территории конкретного города, встроено в городскую среду и функционирует в ней. Если для государства главные направления взаимодействия с бизнесом - это технологии, инновации, занятость, экономика, налогообложение, конкурентоспособность на российском и мировом рынке, то для муниципальной власти - это городская среда и инфраструктура: инженерная, транспортная, социальная. Из города хозяйствующий субъект черпает трудовые ресурсы. Крупные промышленные предприятия оказывают определяющее воздействие на экологическую ситуацию в городах. Словом, у местной власти и бизнеса есть широкий круг специфических общих интересов и широкое поле для эффективного и взаимовыгодного взаимодействия. Именно в этом смысле мы считаем обоснованным выделять муниципально-частное партнерство как особый вид взаимодействия бизнеса и публичной власти.

Под муниципально-частным партнерством мы будем понимать совместное и взаимовыгодное участие муниципальной власти и бизнеса в решении проблем социально-экономического развития территории муниципального образования.

Под социальной ответственностью бизнеса или корпоративной социальной ответственностью применительно к муниципальному уровню мы будем понимать обязательство бизнеса осуществлять добровольный вклад в развитие различных сфер жизни города, принятое сверх того, что требует закон.

Повышая заработную плату своим работникам, социально ответственные предприятия способствуют пополнению местного бюджета через подоходный налог. Создавая или сохраняя рабочие места, предприятия способствуют социальной стабильности на территории. Со своей стороны, муниципальная власть создает для предприятий благоприятную институциональную среду, способствуя их адаптации к местным условиям. Она максимально содействует предприятиям в получении земельных участков, доступе к местным природным ресурсам, подсоединении к инженерным и транспортным коммуникациям, выкупе муниципальных нежилых помещений, обеспечивает максимальное снижение бюрократических преград и упрощение процедур получения разрешительной и согласовывающей документации и т.д.

На территории города функционируют как крупные градообразующие предприятия, так и многочисленные субъекты малого и среднего бизнеса. В отношении последних в законодательном и методологическом плане проблема взаимодействия в общем ясна. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в качестве одного из полномочий органов местного самоуправления определено "содействие развитию малого и среднего предпринимательства". Во многих городах разработаны, утверждены и успешно реализуются соответствующие городские программы, созданы муниципальные фонды поддержки малого бизнеса, на эти цели в бюджетах выделяются, хотя и небольшие, денежные средства. Со своей стороны, субъекты малого и среднего бизнеса обеспечивают дополнительные рабочие места и поступления в местные бюджеты. В условиях экономического кризиса и снижения производства на крупных предприятиях роль малого и среднего бизнеса в жизни городов возрастает и, соответственно, возрастает внимание городских властей к его развитию. Трудностей на этом пути немало, но направления работы ясны, и есть определенные достижения.

Гораздо более сложной является проблема взаимодействия муниципальной власти с крупным бизнесом. Продукция градообразующих предприятий в основной своей части реализуется не в городе, а за его пределами. Многие такие предприятия имеют общегосударственное значение. Поэтому их главным партнером в системе органов публичной власти является государство в лице региональных, а в отдельных случаях и федеральных органов. Никаких полномочий по нормативно-правовому или экономическому воздействию органов местного самоуправления на крупный бизнес, функционирующий на территории муниципального образования, в российском законодательстве не предусмотрено. Если в предыдущей редакции Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была запись о том, что органы местного самоуправления "вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории", то в редакции Федерального закона N 131-ФЗ эта запись исчезла. Налоговая система РФ не предусматривает зачисление в местные бюджеты даже долей каких-либо налогов, связанных с деятельностью крупных предприятий: налоги на прибыль, на имущество предприятий, на добавленную стоимость. Тем самым у муниципальной власти отсутствуют механизмы воздействия на крупный бизнес, и все здесь зависит от доброй воли руководителей предприятий.

При наличии такой воли градообразующие предприятия могут вносить существенный вклад в развитие городов. В рамках МЧП предприятия могут строить жилье для своих работников, приобретать для муниципалитета подвижной состав городского транспорта, задействованный на перевозке пассажиров от ворот предприятия до жилых массивов, содержать дома и дворцы культуры, поддерживать спортивные коллективы городов и т.д. Особую значимость деятельность крупных, градообразующих предприятий имеет для моногородов, когда судьба города целиком зависит от состояния экономики и финансов на одном-двух градообразующих предприятиях. В условиях кризиса государству приходится принимать чрезвычайные меры по спасению многих моногородов. Уже предложено разделение их на перспективные (имеющие шансы на возрождение) и депрессивные. Признано, что некоторые моногорода придется закрывать, а их жителей расселять. В значительной мере такая ситуация явилась следствием политики советского государства.

В СССР управление городским развитием на 70 - 80%, а то и полностью входило в круг забот промышленных предприятий, а управление городом понималось как один из компонентов обеспечения основного производственного процесса. На балансе крупных предприятий находилась подавляющая часть жилищного фонда, часть объектов инженерной инфраструктуры (котельные, объекты водоснабжения и водоотведения и др.) и объектов социальной сферы (детские сады, дома и дворцы культуры, больницы, стадионы, загородные базы отдыха и т.д.). И грамотный хозяйственник, нацеленный на выполнение плана, заботился не только о техническом уровне производства, но и о своих кадрах, занимаясь вопросами жилья и социальной сферы. Город, по существу, был социальным цехом предприятий. Финансирование развития города осуществлялось по титулам соответствующих промышленных министерств и ведомств. Лишь небольшая часть городской инфраструктуры (местная промышленность, некоторая часть жилья и социальных объектов) находились в ведении исполкомов. Следствием данного подхода стали города, состоящие из разрозненных поселков (соцгородков), "пристроенных" к предприятиям.

Переход к рыночной экономике и разнообразию форм собственности, передача жилищного фонда и объектов городской инфраструктуры с баланса предприятий в муниципальную собственность создали в этих вопросах качественно новую ситуацию. Город для людей, а не для производства, предприятия для людей и для города - вот та кардинальная смена парадигмы мышления, которая происходит сейчас. Эта новая парадигма особенно важна в период перехода России на путь инновационного развития, когда главной целью деятельности становится человек, его благополучие и всестороннее развитие. Отсюда вытекает необходимость новых подходов во взаимоотношениях крупных предприятий и руководства городов. Однако при реализации этих новых подходов возникают сложные проблемы.

Первая проблема, о чем уже было сказано выше, состоит в отсутствии законодательных механизмов участия предприятий в социально-экономическом развитии территорий. Типичный тезис современного хозяйственника: я плачу вам налоги (а это лишь налог на землю, не зависящий от результатов хозяйственной деятельности предприятия), остальное - обязанность муниципалитета.

Вторая проблема - вхождение крупных предприятий в вертикально ориентированные финансово-промышленные группы, головные структуры которых зарегистрированы в столице, а то и в какой-нибудь офшорной зоне. Эти группы заинтересованы в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам. Им зачастую безразличны интересы территорий, иногда они напрямую ведут дело к обескровливанию, банкротству и распродаже градообразующих предприятий с целью скупки их активов по бросовым ценам и последующей спекулятивной перепродажи. Одна из наиболее опасных для городов тенденций - перерегистрация предприятий в других местах. Так была предпринята попытка перерегистрации Новокузнецкого алюминиевого завода в г. Дмитрове Московской обл. Сама законодательная возможность подобных акций вызывает как минимум недоумение. У муниципальной власти нет никаких рычагов для борьбы с этими тенденциями.

Третья проблема - сохраняющаяся криминализация экономики, также способствующая искусственному банкротству градообразующих предприятий. Органы государственной власти в последние годы усилили борьбу с этими негативными тенденциями. Муниципальная власть может оказывать содействие в восстановлении работоспособности градообразующих предприятий и их реструктуризации с учетом местных нужд и стратегических целей развития муниципального образования.

Рассмотрим возможности организации МЧП в рамках перечня вопросов местного значения, перечисленных в Федеральном законе N 131-ФЗ. В условиях экономического кризиса на городские власти лег ряд дополнительных функций, открылись новые сферы взаимодействия органов местного самоуправления и градообразующих предприятий.

Некоторые субъекты РФ разработали региональные нормативно-правовые акты о государственно-частном партнерстве, отдельные положения которых регулируют организацию муниципально-частного партнерства. К таким субъектам относятся: Республика Алтай, Иркутская область, Московская область, Томская область и др.

Со своей стороны, некоторые органы местного самоуправления пытаются подвести под муниципально-частное партнерство свою правовую базу путем разработки и принятия местных нормативно-правовых актов, регулирующих взаимоотношение органов местного самоуправления и местного бизнеса. Так, в Улан-Удэ в 2007 г. было утверждено положение "О муниципально-частном партнерстве в городском округе". Подобного рода положения приняты в г. г. Махачкала, Набережные Челны и др.

Положение, принятое в Улан-Удэ, призвано объединить ресурсы органов местного самоуправления и их партнеров для решения вопросов местного значения и оказания общественных услуг. Положение определяет цель, формы МЧП, процесс заключения соглашений о МЧП.

В рамках реализации данного положения при строительстве многоквартирных жилых домов, которое вели частные инвесторы, администрация города профинансировала их подключение к инженерным коммуникациям, что позволило снизить стоимость одного квадратного метра. В результате этого квартиры смогли приобрести работники бюджетной сферы, молодые семьи и молодые специалисты. За счет бюджетных и привлеченных средств была построена силовая электроподстанция, что решило проблему электроснабжения центральной части города.

Таблица 2. Вопросы местного значения городского округа, для решения которых может быть использован механизм МЧП

   Вопросы местного значения   
          Формы организации МЧП          
                           Хозяйственная сфера                           
Владение, пользование и        
распоряжение имуществом,
находящимся в муниципальной
собственности
Аренда муниципального имущества, создание
муниципально-частного предприятия,
передача муниципального имущества по
концессионному соглашению, в
доверительное управление
Организация электро-, газо-,   
тепло-, водоснабжения и
снабжения топливом населения
Передача муниципальных предприятий       
электро-, газо-, водо-, теплоснабжения и
водоотведения в концессию, доверительное
управление, аренду
Дорожная деятельность в        
отношении автомобильных дорог
общего значения
Строительство платных автодорог,         
содержание транспортных сооружений с
использованием механизмов МЧП на
основании заключения концессионных
соглашений
Обеспечение жильем малоимущих  
граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий
Приобретение жилья для своих работников, 
предоставление ссуды работникам,
погашение части процентной ставки по
ипотечному кредиту
Создание условий для жилищного 
строительства
Совместное участие в реализации          
инвестиционных проектов в области
жилищного строительства
Организация транспортного      
обслуживания населения
Передача муниципальных транспортных      
предприятий частному бизнесу на основании
договора аренды, в доверительное
управление. Предоставление городу
подвижного состава автотранспорта
частными предприятиями
Организация сбора, вывоза,     
утилизации и переработки
бытовых отходов
Совместное финансирование строительства  
мусороперерабатывающих заводов
Организация благоустройства и  
озеленения территории,
использования и охраны
городских лесов
Благоустройство и озеленение частными    
предприятиями прилегающих городских
территорий
Организация мероприятий по     
охране окружающей среды
Стимулирование предприятий к проведению  
мероприятий по охране окружающей среды
                             Социальная сфера                            
Создание условий для массового 
отдыха жителей округа и
организация обустройств мест
отдыха
Передача в частные руки мест массового   
отдыха путем заключения договоров аренды
или в доверительное управление
Участие в решении вопросов     
опеки и попечительства
Создание частных детских домов и         
интернатов, благотворительная
деятельность
Организация предоставления     
начального и среднего
образования, дополнительного и
дошкольного образования
Создание частных образовательных         
учреждений, шефство над муниципальными
учреждениями
Организация отдыха детей в     
каникулярное время
Организация частным бизнесом отдыха детей
своих работников
Организация оказания скорой и  
первичной медико-санитарной
помощи
Строительство частных поликлиник, оплата 
лечения своих работников предприятиями,
приобретение оборудования для лечебных
учреждений
Создание условий для           
организации досуга и
обеспечения жителей услугами
организаций культуры
Привлечение бизнеса для совместного      
проведения праздников, в том числе
профессиональных
Создание условий для развития  
народного творчества и
художественных промыслов
Поддержка муниципальными органами власти 
инициатив бизнеса по созданию и
реализации проектов в данной сфере
Создание и развитие лечебно-   
оздоровительных местностей и
местных курортов
Создание муниципально-частного           
предприятия

С использованием средств местного бюджета и бизнеса была возведена городская поликлиника N 3, что позволило улучшить обеспечение жителей города качественными медицинскими услугами, а для бизнеса явилось источником дополнительной прибыли за счет оказания платных медицинских услуг.

Таблица 3. Основные направления деятельности органов местного самоуправления по взаимодействию с градообразующими предприятиями в условиях кризиса

  Направления деятельности  
       Механизмы и возможные результаты      
Мониторинг и анализ         
финансово-хозяйственной
деятельности предприятий
Выявление тенденций развития предприятий,    
выявление предприятий, способных в результате
оздоровления дать наибольший эффект для
местной экономики, а также предприятий,
подлежащих банкротству, при реализации мер по
социальной защите их работников
Разработка предложений по   
ориентации предприятий на
местный рынок
Наличие незагруженных мощностей на многих    
предприятиях позволяет рассчитывать на
осуществление такой переориентации при
небольших затратах. Администрация должна
обеспечить предприятия информацией о
потребностях территории в определенной
продукции и услугах
Предотвращение              
необоснованного банкротства
предприятий
Вхождение руководителей городов в состав     
комитетов кредиторов градообразующих
предприятий - должников местных бюджетов
Привлечение предприятий к   
участию в развитии
территории
Разработка комплексных программ развития с   
определением роли отдельных предприятий в их
реализации, совместное финансирование
программ

Также на основе использования механизмов МЧП в городе открыты и функционируют частные детские сады, создано акционерное общество "Городские маршруты", что позволило приобрести 51 автобус. Администрацией города переданы в долгосрочную аренду бизнесу два городских парка.

В Красноярске создана муниципально-частная автотранспортная компания, в которой 51% уставного капитала принадлежит городу, а 49% - частному инвестору, который передал в аренду этой компании 200 новых автобусов "ЛиАЗ". Создается еще одна компания, для которой инвестор приобретает 150 новых автобусов. По сходному алгоритму будет реформироваться и городской электротранспорт.

В Иркутске на основании Соглашения о сотрудничестве администрации города и ОАО "Иркутскэнерго" последнему были переданы в аренду тепловые сети трех районов города, питающиеся от источников "Иркутскэнерго". В результате муниципальное теплоснабжающее предприятие получило арендную плату за пользование муниципальным имуществом; выполнен план капитального ремонта переданных сетей; проведена реконструкция переданного в аренду имущества - за счет средств бюджета города.

В Братске компания ОАО "Русал-Братск" реализует грантовые конкурсы, финансирует решение городских проблем, реализует целевые социальные проекты: "Сто классных проектов", "Сто спортивных проектов", "Вместе в будущее", "Зеленый дозор" и другие. Это способствует повышению имиджа компании. Как заявил заместитель управляющего директора ОАО "Русал-Братск" по взаимодействию с органами власти А. Балабанов, компания применяет проектный подход в сфере благотворительности. Концептуальным моментом нашего системного подхода является то, что мы стали финансировать не людей, не организации, а решение проблем.

В г. Шелехове Иркутской области в МЧП активно участвует ОАО "СУАЛ-Холдинг". Вице-президент компании по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления В. Киселев заявил: "Мы тратим деньги на развитие местной социальной сферы, потому что понимаем: будущее зависит от того, как отдыхают и воспроизводят свои силы наши сотрудники. Вся наша деятельность в этой области - часть стратегии бизнеса".

На территории г. Новокузнецка функционируют крупнейшие металлургические, угольные, строительные и другие компании: "Евразхолдинг", "Кузнецкие ферросплавы", "Русал", "Сибуглемет", "Южкузбассуголь", "Южкузбасстрой" и др. До начала кризиса администрация города практиковала заключение соглашений о добровольном партнерстве в сфере социально-экономического развития города. В рамках таких соглашений администрация принимала на себя обязательства по сокращению административных барьеров в развитии предпринимательства; по максимально возможному учету рекомендаций и предложений руководителей предприятий, способствующих развитию бизнеса; по обеспечению эффективного использования денежных средств, формируемых за счет добровольных взносов и пожертвований. Предприятия, в свою очередь, принимали обязательства по участию в реализации мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие города, вносили предложения, направленные на создание благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности на территории города.

Примером сочетания государственно-частного и муниципально-частного партнерства в Новокузнецке является строительство мусороперерабатывающего завода, введенного в эксплуатацию в 2008 г. В рамках реализации проекта областной бюджет профинансировал строительство дорог и линии электропередачи общей стоимостью около 1 млрд руб. Частный инвестор - Новокузнецкое ООО "Инвестиционная компания "Лэнд Финанс" - вложил 400 млн руб. в строительство завода и полигона. Город выделил в аренду землю под полигон, а также профинансировал инженерное обеспечение завода в размере 83,6 млн руб., в том числе софинансировал строительство подъездной автодороги. В результате реализации проекта решена проблема переработки твердых бытовых отходов. А предприятие-инвестор, в свою очередь, получит прибыль от деятельности мусороперерабатывающего завода.

Новокузнецким заводом резервуарных металлоконструкций имени Н.Е. Крюкова в течение ряда лет производилось строительство домов для своих сотрудников с предоставлением квартир на льготных условиях. Заводом была также построена поликлиника, в которой медицинская помощь оказывается как работникам завода, так и горожанам. Для работников завода она бесплатная, но горожанам оказывается на коммерческой основе.

Компанией "Русал" реализуется проект "Сто классных проектов", направленный на вовлечение школьников и учителей в совместную общественно полезную деятельность. В рамках проекта ежегодно более 100 общественно полезных идей школьников получали финансовую поддержку компании. Компания "ЕвразХолдинг" реализует конкурс молодежных проектов "Город друзей - город идей"; конкурс волонтерских движений "Ты нужен городу!", согласно которым компанией выделялись денежные гранты на реализацию проектов-победителей; проект по оказанию помощи семьям, воспитывающим детей с диагнозом "детский церебральный паралич", - "Любимые дети".

С наступлением кризиса при поддержке администрации города 20 городских предприятий вошли в федеральный список по оказанию мер государственной поддержки и 13 предприятий вошли в аналогичный региональный список.

Однако в целом практика использования механизмов МЧП для решения городских проблем в России только начинает набирать обороты. Зачастую муниципальные власти относятся к предприятиям, расположенным на территориях, только как к спонсорам. Больше всего просят деньги на различные праздники, юбилеи, встречи делегаций, на социальную поддержку отдельных групп населения, культурные и спортивные мероприятия, на благоустройство территории и даже на выборные кампании. Руководители предприятий сплошь и рядом уступают, не желая портить отношения с городской властью, но энтузиазма при этом, естественно, не испытывают. Тем самым добровольное и взаимовыгодное сотрудничество подменяется своеобразным дополнительным налогообложением. Все, что может получить бизнес взамен, - это похвала в местных СМИ, хотя это тоже имеет значение для имиджа фирмы. Причина такой ситуации, наряду с дефицитом средств в местных бюджетах, заключается в отсутствии у многих руководителей муниципалитетов культуры взаимодействия с бизнесом. Выработка такой культуры и традиций требует длительного времени.

Серьезным тормозом является несовершенство правовой базы. Как уже упоминалось, отсутствует федеральный закон о публично-частном партнерстве. Лишь немногие субъекты РФ приняли свои законы, содержащие упоминание о МЧП.

В администрациях многих городов отсутствует орган, отвечающий за взаимодействие с бизнесом. В положении о МЧП, принятом в Улан-Удэ, в качестве такого органа определен комитет по экономическому развитию, в Махачкале - комитет по управлению имуществом. В Новокузнецке нормативного акта о МЧП нет, в администрации за эту работу не отвечает никто, и каждое отраслевое структурное подразделение администрации ищет себе партнеров и "спонсоров" самостоятельно.

Недостает и теоретических разработок в сфере МЧП. Так, в последние годы появились научные исследования по региональной адаптации промышленных предприятий. В частности, А.А. Сапожниковым предложен модельный инструментарий решения задач адаптации, обеспечивающий возможность построения моделей промышленных бизнес-единиц, функционирующих в заданных условиях, и проведения модельных экспериментов с ними <1>. Однако для муниципального уровня такая теория и методология до настоящего времени отсутствует.

<1> Сапожников А.А. Управление региональной адаптацией промышленных предприятий: теория и инструментарий. Братск: ГОУ ВПО "БрГТУ", 2004.

Тем не менее МЧП как форма взаимодействия местной власти и бизнеса развивается и имеет хорошие перспективы для будущего. Задача органов местного самоуправления - осваивать технологии МЧП, сделать партнерство муниципальной власти и местного бизнеса подлинно равноправным и взаимовыгодным. Одновременно необходимо создание для МЧП необходимой правовой базы на федеральном уровне. В частности, представляется целесообразным внести в перечень полномочий органов местного самоуправления (ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ) полномочие по координации деятельности хозяйствующих субъектов в решении вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.

Р.Бабун

К. э. н.,

вице-президент

Ассоциации сибирских

и дальневосточных городов (АСДГ),

член Европейского клуба

экспертов МСУ