Мудрый Экономист

Реформирование бюджетной системы

"Финансы", 2010, N 10

Семинар "Реформирование бюджетной системы: новеллы нормативного правового регулирования", организованный Министерством финансов РФ и Институтом социально-экономического анализа, прошел 17.09.2010.

На семинаре выступили руководители Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России: директор Департамента А.М. Лавров ("Итоги, проблемы и перспективы развития управления общественными финансами в Российской Федерации"), заместитель директора Департамента Т.В. Саакян и начальник отдела методологии исполнения бюджетов по расходам Е.В. Мухтиярова ("Реформирование бюджетных учреждений в целях повышения качества государственных (муниципальных) услуг"), начальник отдела анализа и развития бюджетной системы А.В. Бусарова ("Основные направления изменений механизма финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств").

А.М. Лавров напомнил основные этапы бюджетной реформы, уделив основное внимание тем преобразованиям, которые предстоят в ближайшей перспективе. В частности, он отметил, что первая системная постановка проблемы реформирования межбюджетных отношений была сделана в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999 - 2001 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 N 862. Этим документом было намечено осуществление перехода к новой методике выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и создание за счет займа МБРР Фонда развития (реформирования) региональных финансов - основного инструмента продвижения бюджетных реформ на региональном уровне в первой половине 2000-х гг.

На основе этой Концепции была подготовлена Программа развития бюджетного федерализма в РФ, в рамках реализации которой были разработаны финансовые основы новой системы местного самоуправления, осуществлено разграничение расходных обязательств, в основном ликвидированы необеспеченные федеральные мандаты, закреплены на постоянной основе доходы за бюджетами бюджетной системы, была отработана система межбюджетных трансфертов.

Первая постановка вопроса о структуре государственного сектора и новых организационно-правовых форм относится к 2003 г., когда по решению Правительства РФ были сформулированы Принципы реструктуризации бюджетного сектора в РФ. Позднее возникла идея государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации - ГМАНО - прообраз автономных учреждений, которые были введены с 2007 г. Еще позднее стала прорабатываться идея специализированного государственного (муниципального) учреждения - СГМУ - прообраз новых бюджетных учреждений, которые планируется вводить с 2011 г.

Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., которая в т.ч. предусматривала:

Законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ в Бюджетный кодекс были внесены комплексные поправки. Впервые законодательно было установлено понятие публично-правового образования. Бывший Стабилизационный фонд РФ был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

В том же году был принят первый трехлетний бюджет (на 2008 - 2010 гг.), в Бюджетном кодексе была отражена новая бюджетная классификация, расходные обязательства и виды бюджетных ассигнований, порядок осуществления бюджетного процесса (составление, исполнение, проверка), определены участники бюджетного процесса, в числе которых - законодательные органы власти, Правительство РФ, Минфин России, финорганы субъектов РФ, Федеральное казначейство, главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств, администраторы доходов бюджета, главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджета, органы бюджетного контроля, получатели бюджетных средств (только бюджетные учреждения).

Федеральными законами, нормативно-правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления расходные обязательства были разделены на действующие и принимаемые, на публичные, принимаемые законодательными актами прямого действия, и гражданско-правовые, принимаемые прочими нормативно-правовыми актами и межгосударственными договорами в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Дальнейшим развитием бюджетной реформы стала Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р.

Прошедший финансово-экономический кризис актуализировал проблемы долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, совершенствования разграничения полномочий и организации эффективной деятельности публично-правовых образований. Оправдавшим себя инструментом повышения эффективности бюджетных расходов оказались государственные программы. На повестку дня встали:

Государственные программы в основном вытекают из Концепции долгосрочного развития и являются инструментом достижения ее целей. Они объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели, состоят из подпрограмм, могут включать федеральные целевые программы.

ГП реализуется ответственным министерством, которое может привлекать к реализации ГП "соисполнителей", отвечающих за свои подпрограммы. Все ГП РФ и субъектов РФ, а также муниципальные программы увязываются друг с другом в единый комплекс.

Далее А.М. Лавров подробно осветил порядок перехода к программному бюджету (порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, перечень ГП РФ, формирование аналитического распределения расходов, утверждение программного бюджета и т.д.).

Выступления Т.В. Саакян и Е.В. Мухтиярова были посвящены вопросам предстоящего реформирования бюджетных учреждений в целях повышения эффективности качества государственных (муниципальных) услуг. В числе основных причин низкой эффективности функционирования бюджетных учреждений, по мнению Минфина:

Попытка добровольного перехода бюджетных учреждений в статус автономных учреждений практически не удалась. С 2006 г. к настоящему времени на федеральном уровне создано лишь двадцать два автономных учреждения.

Причины этого заключаются прежде всего в неготовности менеджмента большинства бюджетных учреждений к работе в рыночных условиях, в сложности процедуры перехода бюджетного учреждения в статус автономного, в отсутствии интереса к такому переходу, учитывая существующие на практике широкие возможности бюджетных учреждений и отсутствие гарантий того, что при переходе в автономное учреждение финансовое положение учреждения не ухудшится.

Вступающий в силу с 1 января 2011 г. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" должен приспособить 330 тыс. бюджетных учреждений к эффективной работе в условиях рынка.

С этой целью часть бюджетных учреждений, способных функционировать в рыночных условиях, будет переведена со сметного финансирования на субсидии по госзаданию с отменой субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения. При этом значительно расширяются права бюджетного учреждения (по аналогии с АУ), в частности все полученные доходы поступают в распоряжение бюджетного учреждения.

Бюджетные учреждения, не подлежащие переводу в автономные (национальная оборона, судебная система и т.д.), а также учреждения, не готовые по разным причинам к самостоятельному существованию в рыночных условиях, преобразуются в казенные учреждения с сохранением бюджетного финансирования, ответственности государства по их обязательствам и минимальных прав по распоряжению доходами и имуществом.

Т.В. Саакян и Е.В. Мухтиярова подробно разъяснили участникам семинара, что остается неизменным и что меняется в ходе предстоящих преобразований бюджетной сети, какие минимальные организационные действия предстоит осуществить бюджетным предприятиям, какими правами они будут наделяться в новом статусе, какими преимуществами они будут обладать в новых условиях.

С учетом сложности реформы для основной части социальной сферы установлен переходный период (до 1 июля 2012 г.), в течение которого будет происходить формирование сети казенных учреждений.

Тему продолжила А.В. Бусарова, которая уделила основное внимание предстоящим изменениям в управлении бюджетными средствами главными распорядителями в условиях преобразований сети бюджетных учреждений.