Мудрый Экономист

Тайное станет явным

"Консультант", 2010, N 17

Госдума приняла в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в части регулирования обмена документами и информацией между органами и агентами валютного контроля". По мнению его разработчиков, он направлен на устранение правовых пробелов Законов "О банках и банковской деятельности" и "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон). Новый законопроект должен еще и урегулировать порядок направления запросов передачи документов и информации между уполномоченными банками и Внешэкономбанком, с одной стороны, и таможенными налоговыми органами - с другой, для выполнения ими функций валютного контроля.

Данный законопроект вызвал множество споров, поскольку затрагивает вопрос, касающийся едва ли не всех субъектов хозяйственной деятельности, - банковскую тайну. Оппоненты разделились на два лагеря. Одни считают, что вносимые законопроектом поправки позволят сделать банковскую систему более прозрачной и обеспечат наиболее полную реализацию полномочий, предоставленных органам и агентам валютного контроля и их должностным лицам, которые в настоящий момент зачастую не реализуются в полном объеме из-за отсутствия у них определенной информации и законодательного регламентирования возможности ее запроса. Другие, напротив, усматривают в предлагаемых поправках угрозу одному из фундаментальных институтов финансовой и экономической деятельности - банковской тайне и полагают, что эта опасность неминуемо отразится на деятельности не только самих банков, но и, что более важно, их контрагентов. Единственное, в чем можно сразу согласиться с обеими сторонами спора, это то, что вопрос действительно заслуживает самого пристального внимания, поскольку затрагивает широкий круг хозяйственных отношений и нуждается во всестороннем юридическом анализе. С этой целью мы и рассмотрим основные положения данного законопроекта.

Для кого это не тайна

В соответствии со ст. 857 ГК РФ банк гарантирует тайну банковского счета и вклада, операций по ним и сведений о клиенте. В соответствии с указанной статьей государственным органам и их должностным лицам сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только в тех случаях и в том порядке, которые предусмотрены Законом.

Данная норма получила свое развитие в ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", содержащей точно определенный (закрытый) перечень субъектов, которым кредитные организации обязаны предоставлять такие сведения, а также условия, при которых они предоставляются. В соответствии с указанной статьей справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юрлица, выдаются кредитной организацией им самим, судам (судьям), Счетной палате РФ, налоговым и таможенным органам, Пенсионному фонду, Фонду социального страхования и органам принудительного исполнения актов судебных и других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательством об их деятельности. Соответственно, органы и агенты валютного контроля оказываются за рамками этого перечня, что и послужило причиной, побудившей субъекта права законодательной инициативы в лице Правительства РФ разработать данный законопроект.

Кому знать еще не положено

Как следует из норм Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и ч. 3 ст. 22 Закона, органом, на который возложено непосредственное исполнение функции валютного контроля, является Росфиннадзор, а агентами такого контроля - уполномоченные банки, подотчетные ЦБ РФ, Внешэкономбанк, таможенные и налоговые органы. Кроме того, Росфиннадзор и ФНС при выявлении признаков нарушений валютного законодательства и проведении административного расследования направляют запросы уполномоченным банкам о предоставлении документов и информации, которые необходимы для получения доказательств неправомерности действий проверяемых лиц, что закрепляется ст. 26.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В указанных нормативно-правовых актах определены полномочия органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц, в том числе им предоставлено право запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов (вкладов). Однако, как указывают авторы законопроекта в пояснительной записке к нему, в большинстве случаев кредитные организации отказывают Росфиннадзору и налоговым органам в предоставлении необходимой информации, ссылаясь на то, что запрошенная у них информация содержит сведения, составляющие банковскую тайну в соответствии со ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", согласно которой указанные организации не входят в перечень федеральных органов исполнительной власти с правом получать такую информацию. Действительно, при анализе судебной практики обнаруживается стойкая тенденция к тому, что мировые судьи прекращают производство по делам, связанным с неисполнением определений Росфиннадзора и налоговых органов об истребовании сведений у кредитных организаций, мотивируя это тем, что в действиях должностных лиц таких кредитных организаций отсутствует состав соответствующего административного правонарушения, вменяемого им по ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за неисполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

Аналогичная ситуация может возникнуть и при направлении запросов таможенными органами кредитным организациям о предоставлении документов и информации, связанных с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов. Получается, что предоставленные этим органам столь необходимые им полномочия по запросу и получению документов и информации в значительной части лишаются своего сущностного наполнения, поскольку законом не предусмотрена возможность истребовать информацию, имеющую отношение к банковской тайне и в то же время могущую быть крайне необходимой при исполнении этими органами своих полномочий. Предложенный на рассмотрение Госдумы законопроект призван разрешить это противоречие в правовом регулировании и восполнить существующие пробелы.

Он предусматривает включение Росфиннадзора, налоговых и таможенных органов в перечень организаций, которым предоставлено право получать от кредитных учреждений документы и информацию, составляющие банковскую тайну. При этом законопроект устанавливает, что предоставление кредитными организациями документов и информации, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов, осуществляется только в случаях, порядке и объемах, предусмотренных Законом. Таким образом, сам Закон расширяет список лиц, которым может быть предоставлена информация, содержащая банковскую тайну, в то время как вопросы компетенции и процедуры должны предусматриваться в подзаконных актах, регулирующих деятельность соответствующих органов.

В целях защиты информации, передаваемой уполномоченными банками Росфиннадзору, а также налоговым и таможенным органам, законопроект дополняет ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" запретом органам и агентам валютного контроля раскрывать третьим лицам информацию, полученную ими от кредитных организаций в соответствии с Законом, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.

Законопроект дополняет также ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" нормой об ответственности органа и агентов валютного контроля, уполномоченных Правительством РФ, а также их должностных лиц за разглашение банковской тайны.

Случаи, порядок и объем предоставления уполномоченными банками документов и информации, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов, органу валютного контроля, а также таможенным и налоговым органам определены в ст. ст. 22 и 23 Закона.

Согласно Закону Банк России обеспечивает взаимодействие банков с органом валютного контроля, уполномоченным Правительством РФ, а также с таможенными и налоговым службами. Законопроект уточняет редакцию абз. 3 ч. 6 ст. 22 Закона, возложив на Банк России функцию координации взаимодействия банков с органами и агентами валютного контроля при обмене информацией в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с положениями ч. 6 ст. 22 Закона банки передают таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных Банком России.

Валютный контроль: дополнения и изменения

Статьей 15 Закона определен порядок ввоза и вывоза с территории РФ валютных ценностей и внутренних ценных бумаг. Кроме того, ч. 1 ст. 19 Закона установлена обязанность резидентов в сроки, предусмотренные внешнеторговыми договорами (контрактами), обеспечить получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной или российской валюты, причитающейся в соответствии с условиями указанных контрактов, в том числе за переданные нерезидентам товары, а также возврат в РФ денежных средств, уплаченных нерезидентам, в том числе за неввезенные на таможенную территорию РФ товары. За невыполнение резидентом в установленный срок указанных обязанностей предусмотрена административная ответственность в соответствии с ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ.

Учитывая, что Законом не предусмотрено право агентов валютного контроля в целях его осуществления запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов дополнения и изменения к договорам, ведомости банковского контроля, документы, подтверждающие ввоз и вывоз с территории РФ товаров, валюты и ценных бумаг в документарной форме, законопроект вносит соответствующие дополнения в перечень документов, предусмотренных ч. 4 ст. 23 Закона.

Согласно ч. 8 ст. 23 Закона органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять в соответствии с законодательством РФ коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий.

Документы и информация о валютных операциях резидентов и нерезидентов, открытии и ведении счетов могут также содержать сведения, составляющие налоговую тайну. Статьей 102 НК РФ определены полномочия налоговых и таможенных органов в отношении использования ими сведений, составляющих налоговую тайну, а также установлено право ФНС и ФТС России определять круг должностных лиц налоговых органов, имеющих право доступа к ней. В этой связи применение Закона требует, чтобы его положения, предоставляющие право органам и агентам валютного контроля, их должностным лицам обмениваться документами и информацией, были увязаны не только с требованиями Федерального закона "О банках и банковской деятельности", но и с НК РФ.

В связи с этим авторы законопроекта предложили внести изменения в ч. 8 ст. 23 Закона в вопросе установления обязанности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц сохранять ставшую им известной при осуществлении их полномочий налоговую тайну.

Для принятия обоснованного и правомерного решения о наличии нарушения валютного законодательства таможенным органам необходимо своевременно с учетом сроков давности привлечения к административной ответственности получать в свое распоряжение информацию, имеющую отношение к внешнеторговой деятельности лица, которая в части совершения расчетов может быть получена только от уполномоченного банка. Для возбуждения дел об административных правонарушениях по выявленным фактам нарушений валютного законодательства необходимо документальное подтверждение. В ряде случаев без документов, которыми располагают банки, ведущие досье по паспорту сделки, сформировать доказательную базу невозможно.

В соответствии с соглашением между ФНС России и ЦБ РФ налоговая служба должна централизованно получать от денежного регулятора паспорта сделок, оформленные по внешнеторговым контрактам и кредитным договорам, заключаемым между резидентами и нерезидентами, и информацию о платежах из ведомостей банковского контроля, оформленных по указанным договорам.

Однако паспорта сделок и ведомости банковского контроля, передаваемые Банком России в ФНС по телекоммуникационным каналам связи, могут содержать только обобщенные сведения из документов, связанных с проведением валютных операций.

Необходимо учитывать, что при проведении мероприятий валютного контроля налоговые органы могут использовать для проверки либо оригиналы документов, либо заверенные в установленном порядке копии, которые в дальнейшем должны обязательно прилагаться к протоколу об административном правонарушении. При этом зачастую только уполномоченные банки являются единственным источником получения документов и информации о проводимых резидентами и нерезидентами валютных операциях, например, когда проверяемое лицо не находится по своему месту нахождения, указанному в регистрационных документах, или уклоняется от предоставления запрашиваемых агентом валютного контроля документов и информации.

Также ввиду объективных причин имеет место задержка передачи данных паспортов сделок и ведомостей банковского контроля территориальным налоговым органам, непосредственно осуществляющим мероприятия валютного контроля, а с учетом того, что КоАП РФ предусмотрены сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушения валютного законодательства, такая задержка часто приводит к невозможности применения мер административной ответственности к нарушителю.

В связи с этим законопроект предусматривает введение прямой нормы, устанавливающей порядок взаимодействия уполномоченных банков с таможенными и налоговыми органами, которая предполагает передачу копий документов, связанных с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов, в рамках установленного Законом перечня, что позволит обеспечить надлежащее качество доказательной базы по делам об административных правонарушениях, возбуждаемым должностными лицами таможенных и налоговых органов.

Одновременно законопроект предусматривает возможность представления уполномоченным банкам и Внешэкономбанку для выполнения функций агентов валютного контроля по их запросам следующей информации:

Предлагаемые законопроектом изменения в ст. 26 Закона "О банках и банковской деятельности" и ст. ст. 22 и 23 Закона направлены на обеспечение возможности надлежащего выполнения Росфиннадзором, таможенными и налоговыми органами функций по контролю за соблюдением резидентами и нерезидентами российского валютного законодательства.

По мнению авторов законопроекта, его принятие позволит повысить качество и эффективность регулирования отношений в валютной сфере, устранит правовые коллизии и позволит государству осуществлять полноценный контроль за соблюдением валютного законодательства РФ.

Все вышеизложенное дает основания полагать, что предложенные в законопроекте поправки существенно изменяют правовой институт банковской тайны, пересматривая его состав в сторону уменьшения и саму юридическую природу этого понятия.

А.Корнякова

Юрист

Юридической группы "Яковлев и Партнеры"