Мудрый Экономист

Споры между учредителем и автономным учреждением: кто прав?

"Руководитель автономного учреждения", 2011, N 4

В практике работы автономных учреждений нередко встречаются ситуации, когда между органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (далее - учредитель), и автономными учреждениями возникают споры. Они касаются правомерности действий или требований учредителя по отношению к АУ. В настоящей статье предпринята попытка проанализировать ряд спорных ситуаций, которые известны автору из личного опыта консультирования автономных учреждений и их учредителей.

Споры о зарплате

Нередки случаи, когда учредитель издает нормативно-правовые акты, устанавливающие отраслевые системы оплаты труда во всех типах подведомственных муниципальных или государственных учреждений, принуждая тем самым автономные учреждения следовать этим правилам при определении размера оплаты труда сотрудников. Такое требование неправомерно по следующим причинам. Во-первых, в федеральном законодательстве отсутствует требование применять отраслевые системы оплаты труда во всех типах государственных и муниципальных учреждениях. Отметим, что на федеральном уровне отраслевые системы оплаты труда применяются только в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений <1>. Во-вторых, федеральное законодательство об автономных учреждениях определяет, что доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено Законом N 174-ФЗ <2> (ч. 8 ст. 2 данного Закона). В отношении оплаты труда сотрудников учреждения таким "иным случаем", предусмотренным указанным Федеральным законом, является определение размера оплаты труда руководителя учреждения, поскольку согласно п. 6 ст. 9 Закона N 174-ФЗ к компетенции учредителя относится заключение с руководителем АУ трудового договора, который должен содержать размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплат, надбавок и поощрительных выплат (ст. 57 ТК РФ). Таким образом, учредитель имеет право устанавливать размер оплаты труда только одного сотрудника автономного учреждения - его руководителя. А для других эту сумму учреждение определяет самостоятельно - в рамках самостоятельного распоряжения своими доходами, в том числе субсидией от учредителя.

<1> Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений" (в ред. от 17.12.2010). (Выделено мной. - Прим. авт.).
<2> Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Иногда учредитель, который пытается обосновать правомерность навязывания автономному учреждению отраслевой системы оплаты труда, высказывает мнение, что субсидия в отличие, например, от средств, получаемых учреждением от оказания платных услуг, не является доходом. Однако эта позиция неправомерна, поскольку федеральное законодательство (в частности, налоговое) применяет к субсидии автономного учреждения именно понятие "доход" <3>.

<3> Подпункт 14 п. 1 ст. 251 НК РФ прямо указывает, что субсидии автономному учреждению трактуются как один из видов доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль.

Споры об извлечении выгоды от использования субсидии

Субсидия, передаваемая автономному учреждению учредителем, может выступать ресурсом для инвестиций. В частности, учреждение может размещать временно свободные средства на депозите и получать от этого доход в виде банковских процентов. Однако подобная инвестиционная деятельность иногда вызывает возражения со стороны учредителя, поэтому вопрос о правомерности таких действий АУ следует рассмотреть подробно.

Прежде всего отметим, что запрет на размещение денежных средств на депозите имеет место только в отношении бюджетных учреждений <4>, а для АУ такого запрета в федеральном законодательстве нет. Однако в споре с учреждением учредитель может ссылаться на бюджетное законодательство, которое позволяет размещать бюджетные средства на банковских депозитах и получать дополнительные доходы в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах только федеральным органам исполнительной власти, а также государственным органам исполнительной власти тех субъектов РФ, где степень дотационности бюджета не превышает определенного уровня (ст. 236 БК РФ).

<4> Часть 14 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ).

Правовой анализ говорит, что данное положение Бюджетного кодекса не относится ни к автономным учреждениям, ни к средствам получаемых ими субсидий.

Во-первых, в соответствии с бюджетным законодательством автономное учреждение не является получателем бюджетных средств <5>, то есть полученные им средства субсидии не могут рассматриваться как бюджетные средства.

<5> См. определение понятия "получатель бюджетных средств" в ст. 6 БК РФ.

Во-вторых, в соответствии с тем же бюджетным законодательством автономное учреждение не является участником бюджетного процесса (ч. 1 ст. 152 БК РФ), то есть не участвует в процессе исполнения бюджета.

Чем же являются в трактовке бюджетного законодательства средства субсидии, получаемой АУ? Согласно ст. ст. 69 и 69.1 БК РФ - бюджетными ассигнованиями, к которым также относятся, например, выплаты по государственным или муниципальным контрактам (ст. 69), пенсии, пособия, компенсации и другие виды социальных выплат (ст. ст. 69 и 74.1 БК РФ). Поэтому отметим: если в споре с учреждением учредитель приравнивает бюджетные ассигнования к бюджетным средствам, из этого может последовать абсурдный вывод о том, что и строительная фирма, получившая оплату по государственному или муниципальному контракту, и гражданин, получивший социальное пособие, не имеют права размещать полученные средства на банковском депозите.

Примечание. Спор между автономными учреждениями и учредителями возникает по следующему вопросу: кто из них должен выбирать место, где открывать и вести счета АУ? Если учредитель считает, что по тем или иным причина автономному учреждению правильнее иметь счет не в банке, а в Казначействе, его позиция окажется более весомой.

Однако, продолжая спор, учредитель может извлечь на свет такой документ, как Письмо Минфина России от 09.04.2008 N 03-03-06/4/24, в котором говорится, что получатели доходов в виде целевого финансирования обязаны не только соблюдать их целевое назначение, но и выполнять иные установленные источником средств целевого финансирования условия их предоставления. Основанием для такого вывода в Письме называется налоговое законодательство (а именно пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ). Однако в указанном первоисточнике про условия, определяемые источником финансирования, говорится только в отношении грантов, а общим требованием ко всем видам целевого финансирования (в том числе субсидиям автономным учреждениям) является использование по назначению, определенному источником финансирования или федеральными законами, - в рассматриваемом случае это выполнение автономным учреждением государственного или муниципального задания.

Кроме того, в самом Письме указывается, что оно не содержит правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не является нормативным правовым актом, направляемое мнение имеет информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и не препятствует руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной в настоящем Письме.

Можно сделать следующие выводы. Во-первых, некорректно ставить данное Письмо над такими положениями федеральных законов, как самостоятельное распоряжение автономным учреждением своими доходами в соответствии с ч. 8 ст. 2 Закона N 174-ФЗ и применение запрета на размещение средств на банковском депозите только в отношении бюджетных учреждений в соответствии с ч. 14 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ. Во-вторых, данное разъяснительное Письмо касается исключительно вопроса обложения средств целевого финансирования налогом на прибыль. В-третьих, для того, чтобы только допустить возможность применения этого Письма, в каком-либо официальном документе, подписанном учредителем (например, соглашении между учредителем и учреждением о выполнении задания), должно присутствовать то самое условие учредителя (источника целевого финансирования) о том, что учреждение не имеет права размещать средства субсидии на банковском депозите. Хотя, повторим, такое условие будет противоречить вышеприведенным положениям федеральных законов.

Вместе с тем помните, что согласно ч. 8 ст. 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение имеет право самостоятельно распоряжаться своими доходами только для достижения целей, ради которых оно создано. Поэтому доход от получения банковских процентов может быть использован АУ только в рамках той деятельности, которая в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ направлена на осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. То есть по сути доход должен быть направлен на выполнение того же самого государственного или муниципального задания.

Споры о счете

До 2011 г. организация, где должны открываться и вестись счета автономного учреждения, была определена однозначно - банк (кредитная организация). С 1 января 2011 г. появился выбор - иметь счета либо в банке, либо в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 3 ст. 2 Закона N 174-ФЗ). Спор между АУ и учредителями возникает по следующему вопросу: кто должен делать этот выбор - само учреждение или учредитель?

С одной стороны, выбор делает автономное учреждение, так как в соответствии с указанной выше нормой оно вправе открывать счета в Казначействе (финансовом органе). С другой стороны, учредитель тоже вправе заключать соглашения об открытии автономным учреждениям, находящимся в его ведении, лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства (ч. 3.1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

Таким образом, в правовом отношении ситуация здесь неоднозначна - до конца не ясно, чье право "главнее". Поэтому в случае возникновения подобного спора на практике работает "право сильного", а сильной стороной является, естественно, учредитель. Если он считает, что по тем или иным причинам автономному учреждению правильнее иметь счет не в банке, а в Казначействе, его позиция окажется более весомой.

Споры о цене платных услуг

Нередко возникают разногласия о том, кто имеет право устанавливать цены на платные услуги, которые оказывает учреждение. Такой вопрос приобретает актуальность в случае, когда мнения учредителя и АУ о том, сколько должна стоить платная услуга, расходятся. Ответ же на данный вопрос зависит от того, является ли учреждение государственным или муниципальным.

Когда речь идет о государственном учреждении, органы государственной власти имеют право устанавливать тарифы на платные услуги этого учреждения только в том случае, если данные услуги относятся к услугам, по которым осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) или по которым допускается введение государственного регулирования тарифов и надбавок <6>. Например, сюда относятся социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями.

<6> Исчерпывающий Перечень этих услуг определен Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов)".

Если учреждение является муниципальным, ответить на поставленный вопрос сложнее. В соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении тарифы на услуги муниципальных учреждений устанавливают органы местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами <7>. Иногда муниципальное автономное учреждение, пытаясь отстоять перед учредителем возможность самостоятельно устанавливать цены на платные услуги, высказывает мнение, что таким федеральным законом, "отменяющим" вышеупомянутое требование федерального законодательства о местном самоуправлении, является Закон N 174-ФЗ. В нем среди вопросов, отнесенных к компетенции учредителя, отсутствует установление цен на платные услуги (ст. 9 Закона N 174-ФЗ). Однако это мнение может натолкнуться на следующее возражение учредителя: "отменяющий" федеральный закон должен содержать прямую норму о том, что муниципальное автономное учреждение вправе самостоятельно устанавливать цены на платные услуги.

<7> Пункт 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Споры "ни о чем"

Несмотря на то что в механизме автономных учреждений и так достаточно неоднозначных условий для принятия тех или иных управленческих решений, в практике встречаются случаи, когда учредитель совершает грубейшие нарушения федерального законодательства об автономных учреждениях. Например, АУ вообще не предоставляется субсидия на выполнение государственного или муниципального задания <8> или в состав субсидии не включаются средства на коммунальные расходы учреждения, даже если оно использует закрепленное за ним недвижимое имущество для выполнения государственного или муниципального задания <9>.

<8> Нарушается ч. 4 ст. 4 Закона N 174-ФЗ.
<9> Нарушается ч. 3 ст. 4 Закона N 174-ФЗ.

Позиция учредителя здесь такова: пусть сами зарабатывают, если стали автономным учреждением. Однако обусловливается она незнанием элементарных положений федерального законодательства, поскольку никакой "автономности" автономных учреждений от бюджетного финансирования в законодательстве не предусмотрено. Разногласия по таким вопросам можно назвать спорами "ни о чем" - ситуация здесь однозначна, а неправомерность намерений или действий учредителя очевидна.

К.Г.Чагин

Руководитель

проектов сектора

"Социальная политика"

Института экономики города