Мудрый Экономист

"Частник" хочет защиты

"ЭЖ-Юрист", 2010, N 14

Согласно Конституции РФ в России равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8), а меры по охране собственности осуществляет Правительство РФ (п. "е" ч. 1 ст. 114). Однако проведенный в настоящей статье анализ законодательства, касающегося вопросов охраны собственности от противоправных посягательств и практики такой охранной деятельности, позволяет утверждать, что провозглашенное процитированной конституционной нормой равенство не соблюдается.

В России в соответствии с действующим законодательством функционирует несколько систем охраны, призванных обеспечивать прежде всего физическую защиту разных форм собственности от противоправных посягательств.

Эти системы охраны можно разделить на предназначенные для защиты (охраны) собственности:

Изначально неравны

Согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Следовательно, собственник, в том числе и "частник", также обязан самостоятельно принимать меры по защите (охране) своей собственности.

Охрану собственности в публичных интересах осуществляют Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба безопасности РФ, органы внутренних дел и внутренние войска МВД России и другие военизированные и правоохранительные органы. Деятельность государственной охраны регулируется Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране", законами и иными нормативными правовыми актами, которые регулируют деятельность государственных органов, входящих в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации и участвующих в государственной охране.

Федеральные органы исполнительной власти, в том числе вышеназванные военизированные и правоохранительные органы, а также организации на основании ст. 5 Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" вправе создать ведомственную охрану (совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств). Ведомственная охрана организаций, создаваемая в соответствии с Федеральным законом, функционирует, как и государственная ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти, в рамках Закона о ведомственной охране. По сути это государственная охрана с соответствующими правами и обязанностями.

При этом в государственных военизированных и правоохранительных органах могут создаваться структуры, предназначенные исключительно для охраны собственности в публичных интересах, и структуры, предназначенные в равной мере для охраны собственности в публичных и в частных интересах.

Например, во внутренних войсках в соответствии с Федеральным законом от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (ст. ст. 2, 19 и др.) создаются соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов. А в системе МВД России в соответствии со ст. 9 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" и Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 589 "Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации" в структуре милиции общественной безопасности находятся подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Порядок создания, реорганизации и ликвидации данных подразделений определяется министром внутренних дел РФ. Они предназначены в равной мере для защиты имущества в публичных и в частных интересах.

Для охраны частного имущества в соответствии с Законом РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" могут создаваться частные охранные организации (ЧОО) (известные как ЧОП). ЧОО осуществляют охрану имущества "частника", как и подразделения вневедомственной охраны, на основании гражданско-правовых договоров.

В зависимости от вида охраняемого имущества (частное или государственное) и от вида охраны (государственная или негосударственная охрана в лице ЧОО или собственника имущества) субъекты охраны в соответствии с действующим законодательством наделяются разными правами и на них возлагаются разные обязанности.

Таким образом, законодателем изначально устанавливается неравенство в защите разных форм собственности.

Поговорим о договоре

Как отмечалось выше, охрана частного имущества может осуществляться как силами самого собственника, так и на основании договора, заключаемого с вневедомственной охраной или с ЧОО.

Самым распространенным договором на охрану имущества "частника" вневедомственной охраной (в т.ч. с участием технических подразделений ГУП "Охрана" МВД России) является договор на оказание услуг по централизованной охране и техническому обслуживанию средств охраны мест хранения личного имущества граждан. Проще говоря, это охрана квартир вневедомственной охраной с помощью ПЦО (пультов централизованной охраны) с использованием телефонных проводных линий и специального оборудования, находящегося на АТС.

При этом договор, который предлагает заключить вневедомственная охрана, по сути является договором присоединения (условия в нем определяет одна сторона - в нашем случае вневедомственная охрана). Это обусловлено ограниченностью доступности такого вида охраны для граждан из-за отсутствия технических возможностей, а также фактически монопольным доступом вневедомственной охраны к таким техническим возможностям (АТС и телефонным проводным линиям), которые могут использоваться для целей охраны.

Отметим, что Федеральным законом от 22.12.2008 N 272-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" право оказывать услугу "охрана объектов и (или) имущества... с осуществлением работ по... эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны... и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию" предоставлено и ЧОО. Однако о возможности использования при этом разветвленной и доступной большинству граждан проводной телефонной сети умалчивается. Соответственно, не предоставляется ЧОО и право использования оборудования АТС.

Поэтому "частник" вынужден соглашаться с условиями этого договора, в том числе с тем размером ответственности, который может нести вневедомственная охрана в рамках договора в случае кражи, повреждения или уничтожения охраняемого имущества "частника". Так, по Москве на сегодняшний день размер ответственности составляет порядка 65 000 руб. Это относится и к тем случаям, когда, например, будет похищено имущество на миллионы рублей, долларов США или евро. Но при этом для возмещения материального ущерба требуется возбуждение уголовного дела, а также принятие судебного решения

Возмещение вреда

В соответствии с нормами российского законодательства "частник", конечно, может добиваться полного возмещения ущерба. В соответствии с ч. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Однако практика показывает, что на быстрое возмещение вреда в полном объеме рассчитывать не приходится. Более того, если даже причинитель такого вреда будет найден, то получить с него причиненный ущерб в полном объеме вряд ли удастся. Такие причинители вреда (квартирные воры) или вообще не имеют какого-либо имущества и официальных доходов, или если какое-то имущество и имеют, то оно "записано" на других лиц.

Кроме того, для получения полного возмещения вреда "частник" должен оплатить услуги юриста, заплатить госпошлину при подаче заявлений и жалоб и т.д. без гарантий полного возмещения вреда и всех понесенных при этом затрат.

В подобной ситуации ущерб, причиненный государственному имуществу, если его не возместит виновник, будет компенсирован прямо или косвенно из соответствующего бюджета, то есть из кармана "частника" - налогоплательщика.

Изложенное выше позволяет утверждать, что при охране государственного и частного имущества вневедомственной охраной существует неравенство с точки зрения как механизмов взимания, так и полноты компенсации в случае причинения ущерба имуществу в результате кражи, повреждения или уничтожения имущества. "Частнику" в действительности не гарантируется полное возмещение причиненного его имуществу ущерба, возникшего в период нахождения его фактически под государственной охраной, в то время как подобный ущерб госимуществу будет прямо или косвенно возмещен и прежде всего за счет "частника".

Применение оружия

Вневедомственная охрана является составной частью милиции общественной безопасности, и в силу этого сотрудники милиции, подразделений при осуществлении охраны собственности, в том числе собственности "частника", обладают правами милиции. Например, такие сотрудники в соответствии с Законом о милиции имеют право применять:

Кроме того, сотрудник милиции имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть предусмотренные ст. 15 настоящего Закона основания для его применения (ст. 16).

Аналогичные права при охране имущества есть и у сотрудников других структур государственной охраны, в том числе у сотрудников ведомственной охраны.

Частные охранники имеют право в соответствии с Законом о частной детективной и охранной деятельности применять специальные средства для пресечения преступления против охраняемого ими имущества, когда правонарушитель оказывает физическое сопротивление (ст. 17). Сотруднику же государственной охраны для применения специальных средств, как отмечалось выше, не требуется ждать, когда правонарушитель будет оказывать физическое сопротивление. Огнестрельное оружие частный охранник может применить для отражения группового или вооруженного нападения на охраняемое имущество (ст. 18), а сотруднику государственной охраны для применения огнестрельного оружия достаточно факта совершения тяжкого преступления и попытки правонарушителя скрыться. "Частный" охранник также не вправе обнажать огнестрельное оружие и приводить его в готовность заблаговременно, как сотрудники государственной охраны. Он может это сделать только при наличии оснований для применения огнестрельного оружия, указанных в ст. 18 данного Закона.

Законом о частной детективной и охранной деятельности вообще не предусмотрена возможность применения частным охранником физической силы (по обращению граждан прокуратура или милиция смогут в таком случае предъявить к нему претензии). Хотя такое право у охранника существует в силу норм ст. ст. 37 и 39 УК РФ (необходимая оборона и крайняя необходимость).

Для гражданина основания применения оружия для защиты своей (частной) собственности более-менее детально в законе не прописаны. В ст. 24 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" указаны только общие основания: возможность применения имеющегося у гражданина на законных основаниях оружия "для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости".

Указанные основания предусмотрены и упоминавшимися выше ст. ст. 37 и 39 УК РФ. По правилам этих статей о необходимой обороне и крайней необходимости защита законных прав и интересов от различных посягательств и угроз различными лицами и органами осуществляется как в рамках профессиональной деятельности (например, применение огнестрельного оружия сотрудниками государственной и частной охраны), так и во многих других случаях. К примеру, в период, когда отсутствовала законодательная база для проведения контртеррористических операций, положениями ст. 39 УК РФ (крайняя необходимость) обосновывалось выполнение этих мероприятий на Северном Кавказе. По большому счету и без упомянутой ст. 24 Закона об оружии гражданин имеет право применения оружия в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости на основании ст. ст. 37 и 39 УК РФ, как и все вышеуказанные органы и лица.

Однако следует заметить, что установление и доказывание факта наличия или отсутствия состояния необходимой обороны или крайней необходимости, соответственно, установление правомерности или неправомерности действий, как в нашем случае, по применению оружия гражданином для защиты своей собственности является непростым делом даже для юристов. В этой связи применительно к тем или иным видам деятельности или случаям и возникает необходимость законодательной детализации этих состояний (оснований).

Представляется, что такая детализация требуется и для гражданина, у которого оружие находится на законных основаниях. В противном случае гражданин в случае необходимости защиты своей собственности с помощью оружия фактически законом не защищен, если не сможет доказать, что при проведении контртеррористической операции по защите своей собственности действовал в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости.

Это еще одно проявление неравенства при охране государственного и частного имущества, что противоречит вышеуказанным положениям Конституции РФ.

Таким образом, вопреки требованиям ст. 8 Конституции РФ о защите равным образом разных форм собственности существуют различия в полномочиях при охране государственного и частного имущества. Объем полномочий при защите частной собственности меньше, чем при защите государственной собственности, а механизм возмещения ущерба, причиненного охраняемому имуществу, для "частника" сложнее, чем для структур, владеющих госимуществом. Указанные различия противоречат и требованиям ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В чем причина?

Неравенство в защите различных форм собственности, на взгляд автора этих строк, можно объяснить отсутствием в России государственного комплексного продуманного стратегического подхода к охране имущества в целом и отдельных его видов в интересах общества в целом и в интересах всех членов нашего общества - так называемых простых граждан.

Отсутствие комплексного стратегического подхода к защите собственности, в свою очередь, обусловливается продолжающимся переделом собственности в России между различными группировками, которые не участвовали в первоначальном перераспределении богатств России в ходе приватизации и других "прихватизационных" мероприятий типа залоговых аукционов во времена обогащения олигархов и власть имущих. Такие группировки, с одной стороны, еще не добились каких-то своих конечных целей по переделу собственности и пока не заинтересованы в определенных и понятных правилах по охране разных форм собственности. С другой стороны, эти группировки, используя свои возможности по влиянию на политическую, законодательную и исполнительную власть России, лоббируют в своих интересах принятие нужных им законов и подзаконных актов.

Подтверждением вышесказанному могут служить принятые в последние годы законы и иные нормативные правовые акты по рассматриваемым вопросам без какой-то определенной и понятной логики (объяснить можно лишь тем, что заинтересованные в переделе собственности группировки добиваются нужных законов с переменным успехом, используя для этого любую возможность). В результате получается "лоскутное законодательное одеяло" по вопросам охраны собственности в России.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 N 222-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и ст. 12 Закона "об оружии" в упомянутые Законы были внесены изменения и дополнения по вопросам обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, и иного необходимого для выполнения этих контрактов имущества стратегическими предприятиями, стратегическими акционерными обществами и их дочерними обществами, осуществляющими эксплуатацию магистральных нефтепроводов и являющимися их собственниками, и организацией - собственником Единой системы газоснабжения. Была дополнена преамбула Федерального закона от 13.12.1994 N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", а также этот Закон был дополнен ст. 4.1. Одновременно внесенными изменениями в Закон об оружии стратегические организации наделялись правом приобретать отдельные типы и модели гражданского и служебного оружия и специальных средств по правилам, установленным для юридических лиц с особыми уставными задачами.

Закон N 222-ФЗ стал причиной возникновения малопонятной и не согласующейся с действующим законодательством правовой ситуации. Например, стратегическим организациям было разрешено приобретать служебное огнестрельное оружие как предприятиям с особыми уставными задачами, а использовать его по правилам Закона о ведомственной охране. А в какой организационно-правовой форме эта охрана могла создаваться, Закон умалчивал.

Было бы проще, если бы в целях охраны имущества этих стратегических организаций, в т.ч. госпоставок, было разрешено создание ведомственной охраны. Это является возможным в соответствии с Законом о ведомственной охране (ст. 5). Для этого достаточно дополнить законы, регулирующие деятельность указанных организаций (например, Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"), нормой примерно такого содержания: "... (название стратегической организации) имеет право на создание ведомственной охраны". Или подобные изменения могли бы быть внесены в специальные законы, регулирующие тот или иной вид охраны.

Нет ответа на вопрос о том, какие структуры могут или должны создаваться для целей охраны госпоставок в стратегических организациях и каков их правовой статус, и в специальном Постановлении Правительства РФ от 29.12.2008 N 1056 "О мерах по реализации статьи 4.1 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", изданном как раз во исполнение новелл по охране госпоставок в стратегических организациях.

Отметим, что на момент принятия Закона N 222-ФЗ в данных организациях действовали службы безопасности, созданные в соответствии с Законом о частной детективной и охранной деятельности. Охрану имущества этих стратегических организаций осуществляли и ЧОП, действующие также в рамках Закона N 222-ФЗ. При этом каких-то существенных проблем в такой охранной деятельности, которые бы требовали принятия каких-то специальных законов, не существовало.

В результате уже в течение нескольких лет на указанных объектах идет пертурбация охранных подразделений, что, понятно, не способствует повышению степени защищенности собственности на этих объектах как в публичных, так и в частных интересах.

Параллельно с вышеназванными изменениями и дополнениями в охранное законодательство по стратегическим организациям начались явно не согласующиеся с ними кардинальные изменения законодательства о частной детективной и охранной деятельности.

Законом N 272-ФЗ внесены изменения в 13 федеральных законов. Наибольшее количество (более полусотни) изменений внесено в Закон о частной детективной и охранной деятельности. В нем, в частности, наряду с исключением возможности создавать организациями службы безопасности была введена норма (ст. 15.1), согласно которой для отдельных организаций, которые определяет Правительство РФ, устанавливалась возможность создания ЧОО. По сути, возобновлена возможность создания служб безопасности, но уже в форме ЧОО.

Постановлением Правительства РФ от 24.02.2010 N 82 "Об утверждении Правил предоставления права учреждения частной охранной организации юридическим лицом, осуществляющим иную деятельность, кроме охранной" определен круг таких организаций. Среди них: стратегические предприятия или стратегические АО, субъекты естественных монополий, государственные корпорации или государственные компании.

Как отмечалось выше, в стратегических организациях, составляющих основу нашей сырьевой экономики и определяющих благополучие России, уже не один год существует неопределенность в части статуса охранных структур, соответственно и в целом в защите (охране) богатств, принадлежащих всему народу. Это породило бессистемные ("лоскутные") изменения и дополнения в законодательство об охранной деятельности. Не исключено, что принятие Постановления N 82 приведет к тому, что "кошмарение" в нашей сырьевой экономике может продолжиться.

Что в итоге?

России нужна комплексная долговременная программа по защите (охране) собственности в целом и отдельных ее форм в интересах всего нашего общества, а не только отдельных лиц или их группировок. При этом законодатель обязан принимать законы по защите собственности, находящейся в частной, государственной, муниципальной, смешанной (как в случае с упомянутыми стратегическими организациями) или иной форме, которые бы:

Необходимость в системном подходе к правовому регулированию в сфере защиты собственности обусловливается и тем, что подавляющее большинство населения России, которое в ходе реформ несло потери, не приобретя ничего, в настоящее время немного "оклемалось". И сейчас никому не хочется повторения подобной ситуации, которую, однако, нельзя исключить, если не проявить политическую волю и не создать действенную (работающую) стабильную законодательную базу по защите собственности. Многие люди понимают существование угрозы повторов передела собственности и, несмотря на внешние спокойствие и стабильность в государстве, боятся потерять те крохи собственности, которые были приобретены в последние годы.

Такой подход будет способствовать не только большей защищенности любых форм собственности, но и стабильности в обществе, а также уверенности граждан в будущем, чего так не хватает сегодняшней России в связи с постоянными переделами собственности в явных или в скрытых формах.

И.Ефремов

К. ю. н.,

член Адвокатской палаты

г. Москвы