Мудрый Экономист

Изменения в жизни бюджетных учреждений: функциональный статус

"Руководитель бюджетной организации", 2011, N 2

Какие нововведения появляются в законодательстве в части функционального статуса учреждений? В части налогового учета? Что в деятельности учреждений остается по-старому?

Как известно, Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) коренным образом изменяет правила, по которым функционируют государственные и муниципальные бюджетные учреждения. Эти учреждения превращаются в так называемые бюджетные учреждения нового типа, или бюджетные учреждения с расширенными правами, или, как их начинают сейчас называть, "новобюджетные" учреждения. Если говорить коротко, жизнь бюджетных учреждений "полуавтономизируется", то есть в значительной степени становится похожей на жизнь автономных.

Данная статья завершает серию авторских материалов, в которых дается структурированный и систематизированный перечень этих изменений и, самое главное, делается попытка их осмысления и анализа возможных последствий.

Ссылки на нормативные правовые акты приводятся с учетом новых редакций этих актов, вводимых в действие Законом N 83-ФЗ.

Изменения в функциональном статусе

Пожалуй, самым главным изменением в функциональном статусе бюджетных учреждений является то, что, как и автономные, они утрачивают "защиту" своего учредителя (собственника имущества учреждения) при возникновении обязательств перед третьими лицами, - учредитель перестает нести ответственность по таким обязательствам учреждения <1>. Это может в определенной мере повлиять на отношения учреждения с поставщиками товаров, работ и услуг: если раньше поставщик знал, что в случае возникновения задолженности со стороны учреждения он через суд может взыскать ее с местной или региональной администрации, то сейчас такой возможности у него нет, взыскание можно обратить только на денежные средства или движимое имущество учреждения, которое не относится к категории особо ценного движимого имущества. А если таких объектов взыскания нет, то получается, что и взять с учреждения кредитору нечего. Определенный риск этого нововведения заключается в следующем. С учетом того, что учреждения не подлежат процедуре банкротства <2>, поставщик, конечно же, может и отказаться иметь дело с "новобюджетным" учреждением, особенно если ранее кредиторская задолженность со стороны последнего носила хронический характер и погашалась только при угрозе обращения кредитора в суд с иском к учредителю.

<1> Абзац 6 ч. 2 ст. 120 ГК РФ.
<2> Часть 1 ст. 65 ГК РФ.

"Новобюджетное" учреждение перестает быть получателем бюджетных средств, а также не может выступать в роли распорядителя бюджетных средств или администратора доходов бюджета <3>.

<3> В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 6 БК РФ, данные функции могут выполняться только казенными учреждениями.

Практическая значимость этого изменения может быть особенно актуальна в том случае, если в какой-то отрасли функцию главного распорядителя бюджетных средств выполнял не орган исполнительной власти, а бюджетное учреждение. В частности, такая ситуация часто встречается в муниципальных районах, где главным распорядителем бюджетных средств был не исполнительный орган местного самоуправления (районная администрация), а районное учреждение здравоохранения (как правило, центральная районная больница). В новых условиях районной администрации необходимо или брать на себя эту функцию, создавая внутри себя новое подразделение или вводя специальную штатную единицу, или превращать центральную районную больницу в казенное учреждение.

Однако, несмотря на эти функциональные изменения, "новобюджетное" учреждение в случае соответствующего решения исполнительного органа субъекта РФ или местной администрации по-прежнему сможет осуществлять их полномочия по выполнению публичных обязательств перед физическими лицами, если эти обязательства подлежат исполнению в денежной форме <4>. В частности, это позволяет сохранить свой тип тем бюджетным учреждениям, которые осуществляют выплаты населению, например центрам социальных выплат.

<4> Часть 5 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ).

Следующим нововведением является то, что сейчас в федеральном законодательстве прямо обозначено: бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного или муниципального задания <5>. О наличии такого права не упоминалось в законодательстве и раньше, однако сейчас ситуация стала абсолютно однозначной: по всей видимости, это сделано для того, чтобы у "новобюджетного" учреждения не возникало даже мысли о "манкировании" заданием в пользу оказания платных услуг. Следует отметить, что такое же уточнение внесено и в федеральное законодательство об автономных учреждениях <6>.

<5> Абзац 3 ч. 3 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ.
<6> Часть 2.1 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ).

Наконец, еще одно важное изменение в функциональном статусе бюджетного учреждения заключается в том, что при согласии учредителя оно сможет создавать (участвовать в создании) некоммерческие организации и передавать им в качестве их учредителя или участника денежные средства и иное имущество, за исключением особо ценного движимого, а также недвижимого имущества <7>. Такое право было у бюджетных учреждений до 2006 г., когда в федеральное законодательство о некоммерческих организациях не был внесен соответствующий запрет <8>, и многие бюджетные учреждения в свое время пользовались этим правом, создавая "дочерние" некоммерческие организации, в частности для того, чтобы иметь возможность принимать участие в различных грантовых конкурсах, что было доступно только для негосударственных/немуниципальных организаций. Сейчас это право им возвращается.

<7> Часть 4 ст. 24 Федерального закона N 7-ФЗ.
<8> Статья 3 Федерального закона от 10.01.2006 N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Следует обратить внимание, что в отличие от автономных учреждений, которые могут создавать или участвовать в создании юридических лиц без ограничения их организационно-правовой формы <9>, "новобюджетные" учреждения могут "порождать" только некоммерческие организации, а казенные учреждения вообще не могут выступать в роли учредителя (участника) никаких юридических лиц <7>.

<9> Часть 6 ст. 3 Федерального закона N 174-ФЗ.
<7> Часть 4 ст. 24 Федерального закона N 7-ФЗ.

Прочие изменения

К числу прочих изменений в жизни бюджетных учреждений можно отнести то, что для них отменяются особенности ведения налогового учета - сейчас этот учет будет вестись на общих основаниях <10>. Кроме того, у бюджетных учреждений, как и у автономных, меняются правила ведения бухгалтерского учета <11>. Примечательной особенностью новых правил является то, что сейчас явно обозначается право руководителя учреждения передать ведение бухгалтерского учета по договору другому учреждению или организации <12>.

<10> С 1 января 2011 г. утратила силу ст. 321.1 "Особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями" НК РФ.
<11> С 1 января 2011 года вступили в силу новый Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, а также Инструкция по применению этого Плана, утв. Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н. Прежняя Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина России от 30.12.2008 N 148н, утратила силу.
<12> Пункт 5 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н.

Также бюджетные учреждения утрачивают освобождение от уплаты госпошлины за право использования слов "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний в своих наименованиях <13>.

<13> Такая льгота, предусмотренная пп. 1 п. 1 ст. 333.35 НК РФ, переходит от бюджетных учреждений к казенным. Она продолжает действовать в отношении бюджетных учреждений, если они являются средствами массовой информации (за исключением средств массовой информации рекламного характера).

Наконец, очень значимым изменением являются особые требования к содержанию трудового договора между учредителем и руководителем бюджетного учреждения. В этом договоре в обязательном порядке должны будут отражаться показатели оценки эффективности и результативности деятельности руководителя, а также условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя при наличии у БУ просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем <14>. Такие нововведения, безусловно, значительно повышают ответственность руководителя бюджетного учреждения, однако следует отметить, что здесь присутствует некая избирательность, поскольку в отношении руководителей автономных и казенных учреждений аналогичных требований в федеральном законодательстве нет.

<14> Часть 27 ст. 30 Закона N 83-ФЗ.

Что остается по-старому

Рассматривая изменения в жизни бюджетных учреждений, нельзя не упомянуть те важные аспекты их деятельности, которые остаются прежними.

Прежде всего "новобюджетное" учреждение остается государственным или муниципальным <15>, а собственником его имущества являются РФ (в отношении государственных федеральных учреждений), субъект РФ (в отношении государственных региональных учреждений) или муниципальное образование (в отношении муниципальных учреждений) <16>. При этом имущество бюджетного учреждения продолжает закрепляться за ним на праве оперативного управления, а земельный участок, необходимый для выполнения уставных задач, - на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ) <17>.

<15> Часть 2 ст. 120 ГК РФ.
<16> Абзац 1 ч. 9 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ.
<17> Абзацы 1 и 2 ч. 9 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ.

Главный распорядитель бюджетных средств по-прежнему формирует и утверждает для бюджетного учреждения (как и для казенных и автономных учреждений) государственное или муниципальное задание <18>.

<18> Статья 69.2 и п. 9 ч. 1 ст. 158 БК РФ.

В отличие от автономного бюджетное учреждение по-прежнему должно в обязательном порядке применять положения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, причем независимо от источников финансового обеспечения их исполнения <19>.

<19> Часть 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Несмотря на то что бюджетные учреждения, как и автономные, сейчас не считаются получателями бюджетных средств, они выделены в отдельную категорию государственных или муниципальных заказчиков.

Также в отличие от автономных лицевые счета бюджетных учреждений, как и раньше, открываются и ведутся только в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, финансовых органах муниципальных образований <20>.

<20> Часть 1 ст. 30 Закона N 83-ФЗ.

Назначение руководителя бюджетного учреждения, как и раньше, осуществляет учредитель последнего в виде заключения с ним трудового договора <21>.

<21> Прямое указание на это сейчас содержится в ч. 27 ст. 30 Закона N 83-ФЗ.

К.Г.Чагин

Руководитель

проектов сектора

"Социальная политика"

Института экономики города