Мудрый Экономист

Аудит платежеспособности муниципального образования: этапы и методика

"Аудиторские ведомости", 2011, N 11

Ключевые слова: муниципалитет, бюджет, доходы, расходы, баланс, аудит.

Представлена методика проведения аудита такого объекта, как муниципальное образование. Рассматриваются статьи доходов и расходов муниципалитета, анализируемые в ходе аудиторской проверки.

Аудит деятельности муниципальных органов власти как вид аудиторских услуг уже несколько десятилетий известен в зарубежной практике. Менеджмент муниципалитетов заинтересован в результативности и эффективности своей работы, но в повседневной рутине сложно выделить время для оценки текущих процессов, сравнения и заимствования опыта других подобных организаций. Достоинство независимого аудита заключается в формировании объективного мнения, которое может способствовать как повышению эффективности деятельности, так и обоснованию необходимости привлечения дополнительных средств в экономику муниципалитета.

Муниципальный аудит способствует контролю за выполнением обязательств, которые несут представители государственной власти перед гражданами. К основным направлениям этого аудита относятся (www.gaap.ru):

Относительно новым направлением аудиторских услуг для муниципальных органов власти является аудит платежеспособности муниципального образования (города, муниципального округа, поселения). Такой аудит востребован в случае получения кредитов местными органами власти, при выпуске облигаций или в случаях, когда локальная администрация выступает гарантом (поручителем) по долгам коммерческих и муниципальных предприятий.

Муниципальное образование располагает имуществом и обязательствами, получает доходы и несет соответствующие расходы. Его деятельность регулируется уставом, нормативно-правовыми актами представительного органа местного самоуправления (муниципалитета) и решениями исполнительного органа власти (мэрии, администрации). В деятельности, особенно финансовой, муниципального образования большое значение имеет бюджетное и налоговое законодательство, важны также политические факторы.

В ходе аудита платежеспособности рассматривается финансовая информация за три-четыре последних года. Такая информация достаточно открыта: бюджеты и отчеты об их исполнении публикуются в печати, содержатся в базах информационно-правовых систем. Там же можно найти нормативно-правовые документы, определяющие порядок финансирования отдельных программ и проектов, механизм предоставления и привлечения займов и гарантий и др. Таким образом, прежде чем обсуждать необходимые вопросы с мэром и специалистами департамента финансов мэрии, аудитору следует тщательно изучить работу муниципалитета. Глубокая и всесторонняя оценка платежеспособности муниципального образования может потребовать консультаций и с другими департаментами мэрии (администрации), например с правовым департаментом, земельным комитетом, департаментом городского хозяйства, комитетом по управлению муниципальным имуществом.

При аудите платежеспособности муниципалитета следует выяснить вопросы, связанные с межбюджетным субсидированием и долгами федеральных органов власти местным бюджетам. Следует оценить влияние на платежеспособность муниципального образования задолженности федерального бюджета перед муниципалитетом по финансированию расходов по выполнению федеральных законов "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов Российской Федерации" или иных социальных программ. Причем не исключено, что оценка сумм задолженности федеральным и местным бюджетами может существенно различаться.

Аудит платежеспособности муниципального образования включает четыре этапа.

1 этап. Анализ нормативно-правовой базы. Изучаются законодательные и нормативные акты в области межбюджетных отношений, нормативные акты местных органов власти, работа контрольно-ревизионных органов. Кроме того, на данном этапе оцениваются состав, порядок избрания и структура органов местного самоуправления.

2 этап. Аудит доходов муниципалитета в целях определения наличия и достаточности источников средств для погашения кредита. Анализируются:

3 этап. Аудит расходов муниципалитета в целях оценки результативности и эффективности использования ресурсов. Вышестоящим органам власти и гражданам предоставляется объективная информация о рациональности использования средств муниципальными структурами и рекомендации по управлению расходами. Соответствующие процедуры способствуют улучшению проверяемыми субъектами их деятельности в использовании средств, определению рациональных видов услуг государственного сектора.

4 этап. Аудит имущественного положения муниципалитета в целях определения возможных сроков и доходов от его продажи, а также изучение необходимых законодательных процедур для осуществления продажи муниципального имущества. Исследуются:

В ходе аудита используются первоначально принятые варианты бюджета, бюджеты с поправками и отчеты об исполнении бюджета за каждый проверяемый год. Промежуточные (ежемесячные и квартальные) отчеты об исполнении бюджета могут содержать более детализированную информацию, чем годовые, и потому представляют интерес для аудитора. Иногда имеют место арифметические расхождения между ежемесячными и годовым отчетами, объясняемые тем, что ежемесячные отчеты составляются оперативно и могут содержать погрешности из-за того, что к моменту их подготовки не все данные прошли обработку.

Модель бюджета муниципального образования представлена на схеме.

              ----------------------------------------------¬
¦ Бюджет муниципального образования ¦
L-----------------------T----------------------
¦
---------------------+-------------------¬
¦ ¦
--------------+----------------¬ ---------------+---------------¬
---+ Доходы ¦ -----+ Расходы ¦
¦ L------------------------------- ¦ +-------------------------------
¦ -------------------------------¬ ¦ ¦ ----------------------------¬
+--+ Налоговые доходы (по видам ¦ ¦ +--+Промышленность, энергетика,¦
¦ ¦ налогов) ¦ ¦ ¦ ¦строительство ¦
¦ L------------------------------- ¦ ¦ +----------------------------
¦ -------------------------------¬ ¦ ¦ ¦ -------------------------¬
+--+ Неналоговые доходы ¦ ¦ ¦ +--+Текущие расходы ¦
¦ +------------------------------- ¦ ¦ ¦ L-------------------------
¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ ¦ ¦ -------------------------¬
¦ +-+ Доходы от имущества, ¦ ¦ ¦ L--+Капитальные расходы ¦
¦ ¦ ¦находящегося в муниципальной¦ ¦ ¦ L-------------------------
¦ ¦ ¦ собственности ¦ ¦ ¦ ----------------------------¬
¦ ¦ L----------------------------- ¦ +--+Топливно-энергетический ¦
¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ ¦ ¦комплекс ¦
¦ +-+ Доходы от сдачи в аренду ¦ ¦ ¦ L----------------------------
¦ ¦ ¦ муниципального имущества ¦ ¦ ¦ ----------------------------¬
¦ ¦ L----------------------------- ¦ +--+Жилищно-коммунальное ¦
¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ ¦ ¦хозяйство ¦
¦ L-+ Доходы от приватизации ¦ ¦ ¦ L----------------------------
¦ L----------------------------- ¦ ¦ ----------------------------¬
L--T------------------------------¬ ¦ L--+Далее по отраслям ¦
¦ Безвозмездные перечисления ¦ ¦ ¦городского хозяйства ¦
+------------------------------- ¦ L----------------------------
¦ -----------------------------¬ ¦ -------------------------------¬
+-+ Из бюджетов других уровней ¦ +----+Текущие расходы ¦
¦ L----------------------------- ¦ L-------------------------------
¦ -----------------------------¬ ¦ -------------------------------¬
L-+Другие ¦ L----+Капитальные расходы ¦
L----------------------------- L-------------------------------

В бюджете муниципалитета согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации доходы группируются по видам налогов, а расходы - по отраслям городского хозяйства. Следует отметить, что действующая обязательная бюджетная классификация обладает недостатками, которые позволяют за унифицированными формулировками легко скрыть истинное содержание расходов. В связи с этим представляется целесообразным объединить доходы, как и расходы, муниципального образования в две группы: текущие и единовременные (табл. 1, цифры условные). Это дает возможность оценить влияние постоянных (стабильных) и разовых (случайных) факторов.

Таблица 1

Аналитическая таблица к бюджету муниципального образования

                    Показатели                      
  Сумма, млн руб.   
Доходы, в том числе                                 
       3500         
1. Единовременные доходы, в том числе               
        600         
Продажа муниципальной собственности                 
        600         
...                                                 
2. Текущие доходы, в том числе                      
       2900         
2.1. Налоги юридических лиц                         
       1000         
земельный налог                                     
        200         
транспортный налог                                  
        300         
налог на имущество                                  
        500         
...                                                 
2.2. Налоги физических лиц                          
        700         
налог на доходы физических лиц                      
        700         
...                                                 
2.3. Доходы от сдачи муниципального имущества в     
аренду
        800         
2.4. Целевое финансирование из областного бюджета   
         -          
2.5. Финансирование из федерального бюджета на      
реализацию федеральных законов и программ
        400         
Расходы, в том числе                                
       3500         
1. Единовременные расходы, в том числе              
       1200         
строительство очистных сооружений                   
        500         
расходы по подготовке к зиме                        
        400         
...                                                 
2. Текущие расходы, в том числе                     
       2300         
здравоохранение                                     
        300         
образование                                         
        400         
...                                                 

Единовременные доходы - это поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от приватизации, безвозмездные перечисления. Постоянные доходы включают налоговые поступления и доходы от использования муниципального имущества.

Муниципальную недвижимость, в том числе недвижимость, управляемую от имени муниципалитета организациями различных организационно-правовых форм или внебюджетными фондами, необходимо изучить в разрезе категорий недвижимости: пустующие земли и участки для реконструкции, муниципальное жилье, другая жилая недвижимость, здания муниципалитета, коммерческая недвижимость, промышленная недвижимость. Для каждой категории рассматриваются общая площадь строений или земельных участков, число объектов недвижимости, величина доходов от аренды, остаточная стоимость по данным бухгалтерского учета, предположительная рыночная стоимость.

В отношении налоговых доходов бюджета следует проанализировать собираемость основных налогов (план-факт), включая процент собираемости денежных средств к объему начислений, объем задолженности плательщиков по налогам и ее структуру по срокам образования.

Осуществляя анализ доходной части бюджета, следует помнить, что изменения в суммах поступлений отдельных налогов могут зависеть не только от их собираемости и деловой активности в регионе, но также от изменения доли бюджетов местного уровня в распределении этих налогов. Муниципалитет - низшее звено бюджетной системы, поэтому часто получает налоговые доходы по остаточному принципу. Федеральный бюджет "делится" федеральными налогами с региональным (областным) бюджетом. Областной бюджет, в свою очередь, отдает часть региональных налогов муниципальным округам. Собственно местные налоги, как правило, составляют незначительную часть доходов бюджета.

Таким образом, существенным фактором, влияющим на платежеспособность муниципалитета, являются взаимоотношения местных органов власти и законодательного органа субъекта Российской Федерации (области). В системе межбюджетных отношений в пределах области муниципальный округ может отдавать свои налоговые доходы другим муниципальным образованиям или, наоборот, получать дополнительное финансирование. Это влияет на политические возможности муниципалитета удержать свои доходы в случае возникновения особых расходов, например для погашения кредита.

При аудите расходов муниципального образования изучаются их состав, структура и динамика в разрезе:

Одной из статей расходов, по которой зачастую сложнее всего получить информацию, являются расходы на персонал, их динамика и доля в общей сумме расходов. Выделение этой статьи широко распространено за рубежом при анализе финансового состояния муниципальных образований. Аудитору целесообразно проанализировать:

Капитальные (единовременные) расходы муниципального образования могут быть более подробно представлены в бюджете развития (или бюджете капитальных расходов). Он представляет собой детализацию капитальных статей бюджета, где излагаются конкретные программы, сроки их выполнения, общий объем планового и фактического финансирования, объем финансирования на текущий год.

Баланс муниципалитета является важным источником информации для оценки его платежеспособности. В российской практике такой документ недоступен, поскольку его составление не предусмотрено нормативными актами. Схематично баланс представлен в табл. 2. Данные, необходимые для его составления, могут быть получены в органах статистики. Соответствующую информацию в несистематизированном виде можно найти и в нормативно-правовых актах муниципалитета, в документации департамента финансов. Анализ баланса муниципалитета в динамике за несколько лет является важным дополнением к анализу денежных потоков по бюджету.

Таблица 2

Баланс муниципального образования

              Актив                
               Пассив                
Недвижимость                       
Текущая задолженность по платежам    
бюджетным учреждениям
Финансовые вложения                
Выпущенные облигации                 
Денежные средства                  
Предоставленные займы                
Задолженность налогоплательщиков по
налогам
Выданные гарантии                    
Задолженность бюджетов других      
уровней

Финансовые вложения представляют собой вклады муниципалитета в муниципальные предприятия, полностью или частично находящиеся в его собственности. В отношении муниципальных предприятий анализируется следующая информация:

Выясняется, какие из организаций (промышленных, строительных, торговых, коммерческих, банковских, страховых), в которых муниципалитет имеет значительную долю собственности, находятся в большой зависимости от его бюджета, внебюджетных фондов и/или от других муниципальных предприятий.

Углубленному анализу подвергается деятельность предприятий сферы коммунальных услуг и транспорта, поскольку они в значительной степени влияют на расходную часть муниципального бюджета. В отношении данных организаций изучается следующая информация:

По каждому займу, выданному муниципалитетом, анализируются:

Аналогичная информация рассматривается по всем выпускам муниципальных облигаций. Кроме того, необходимо проверить купонную цену, валовую выручку от эмиссии, сальдо чистого дохода от эмиссии, текущую рыночную стоимость облигаций. При оценке платежеспособности муниципального округа принимаются в расчет и другие существующие и потенциальные его обязательства, включая долги по зарплате служащим и пенсиям, возможные обязательства по концессионным договорам.

Помимо финансовой информации следует ознакомиться с правовыми актами муниципалитета, поскольку предельный объем гарантии и выплат по ней ограничивается не только кредитоспособностью муниципалитета, но и Бюджетным кодексом Российской Федерации и решениями представительного органа местного самоуправления. Следовательно, важен состав этого органа, партийная принадлежность членов, дата следующих выборов, его взаимоотношения с исполнительной властью муниципалитета и пр.

Таким образом, оценка платежеспособности муниципального образования осуществляется на основе широкодоступной, публичной информации (бюджеты, нормативные правовые акты и др.). Поскольку муниципальный округ является низшим звеном бюджетной системы, его платежеспособность в большой степени зависит не только от качества управленческих решений мэрии и муниципалитета, но и от действий других участников бюджетных отношений.

М.В.Чернова

К. э. н.

Государственная академия

промышленного менеджмента

им. Н.П.Пастухова

г. Ярославль