Мудрый Экономист

Государственное задание как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

"Бюджетный учет", 2012, N 11

О государственном задании как инструменте повышения эффективности бюджетных расходов расскажет И.Н. Колчина, начальник отдела методологии финансового обеспечения и оказания государственных услуг Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России.

На сегодняшний день Минфин России обозначил наиболее часто беспокоящие правоприменительные вопросы практической реализации Закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ). Часто поступают вопросы о том, как правильно рассчитать нормативные затраты формирования субсидий на выполнение государственного муниципального задания, сформировать перечни государственных муниципальных услуг, которые потом ложатся в основу государственного муниципального задания, показатели (ориентиры) для оценки качества государственных услуг. Много вопросов вызывает формирование перечня публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме. Возникают вопросы, связанные с источниками финансирования отдельных расходов бюджетных и автономных учреждений, об использовании средств в рамках выполнения государственного (муниципального) задания.

Развитие нормативно-методической базы

Закон N 83-ФЗ установил единые правила, но как они будут работать в повседневной деятельности учреждения, зависит от подзаконных актов, создающих механизм реализации этого документа. В Минфине России продолжается работа по развитию нормативно-методической базы, в том числе с учетом начавшейся правоприменительной практики.

Минфин России кроме поправок в Бюджетный кодекс, в Закон N 83-ФЗ, Закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ), Закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) подготовил проект постановления Правительства РФ о внесении изменений в некоторые акты Правительства и приказ Минфина России о внесении изменений в некоторые свои приказы, которые в свое время были подготовлены в рамках реализации Закона N 83-ФЗ.

Приказ Минфина России от 8 июня 2012 г. N 76н, утвердивший Порядок перечисления остатков средств бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений) с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации для отражения операций со средствами бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений), в бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты), а также их возврата на указанные счета (далее - Приказ N 76н), распространяется исключительно на счета территориальных органов казначейства, в которых открыты лицевые счета бюджетным и автономным учреждениям субъекта и муниципальным учреждениям.

При этом в зависимости от порядка кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) Приказом N 76н регламентируется Порядок перечисления остатков средств бюджетных и автономных учреждений в случае ведения их лицевых счетов территориальным органом Федерального казначейства либо финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Первый вариант - территориальный орган Федерального казначейства осуществляет перечисление остатков средств со счета 40601 (счета 40701) на счет 40201 (счет 40204) на основании платежного документа, представленного финансовым органом. По второму варианту лицевые счета ведутся в казначействе, которое рассчитывает остаток в соответствии с соглашением, заключенным между финансовым органом и казначейством.

Налоги

Еще в 2011 г. многие неурегулированные вопросы были решены, в том числе в части налогов. Некоторые проблемы были разъяснены в Письме Минфина России от 2 августа 2012 г. N 02-03-09/3040 "О порядке уплаты налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций государственными (муниципальными) учреждениями". Так, казенные учреждения освобождены от налога на добавленную стоимость (НДС) в части выполнения работ (оказания услуг), передачи государственного (муниципального) недвижимого имущества в аренду, кроме реализации государственного (муниципального) имущества. При реализации высвобождаемого имущества налоговая база по налогу на добавленную стоимость, в соответствии с Налоговым кодексом, определяется налоговым агентом, а налог на прибыль организаций не уплачивается, поскольку публично-правовые образования не являются налогоплательщиками налога на прибыль организаций.

Относительно бюджетных и автономных учреждений: от уплаты НДС освобождаются операции, услуги или работы, которые оказываются в рамках государственного (муниципального) задания.

Остатки субсидий

Остатки субсидий, которые остаются на начало года у бюджетных и автономных учреждений, предоставленных на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, или целевых субсидий, предоставленных в соответствии с абз. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса, не облагаются налогом на прибыль. Кроме того, Законом N 7-ФЗ и Законом N 174-ФЗ установлена возможность направлять остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание, не использованные в отчетном году, в текущем финансовом году на достижение целей, ради которых созданы бюджетные и автономные учреждения, а не на те же цели (т.е. на задание).

Из вышеуказанных норм следует, что, например, не использованные в текущем финансовом году остатки субсидий, предоставленных на выполнение государственного (муниципального) задания, могут быть использованы на любые цели, определенные учреждением по согласованию с учредителем в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности. Это может быть погашение старой кредиторской задолженности, осуществление инвестиционных расходов и т.д. Но в плане эти расходы должны быть обязательно.

Вопрос распоряжения имуществом

Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2012 г. N 541 внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 834 "Об особенностях списания федерального имущества" (далее - Постановление N 834), которое регулирует особенности списания имущества.

Данным Постановлением на основании положений ст. 298 Гражданского кодекса, определяющих особенности распоряжения имуществом казенных, бюджетных и автономных учреждений, установлены положения по списанию имущества, в соответствии с которыми:

Также Постановлением N 834 на основании положений п. 11 ст. 161 Бюджетного кодекса, распространяющих на органы государственной власти, органы управления государственными внебюджетными фондами положения, установленные указанной статьей для казенных учреждений, определяется порядок списания федерального имущества указанными органами и их территориальными органами.

Учитывая, что процедура списания имущества не рассматривается как процедура распоряжения имуществом, поскольку в результате списания имущества меняется только его статус (путем отражения соответствующих операций в бухгалтерском учете) и предполагается изменение характера использования имущества в соответствии с его первоначальным назначением, согласования указанных операций с Росимуществом не требуется.

Распоряжение имуществом (реализация, передача в аренду, передача в безвозмездное пользование) регулируется Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения" (далее - Постановление N 537). Есть особенность: реализация, передача в аренду имущества производится по согласованию с Росимуществом, но в Постановлении N 537 заложена очень важная норма. Согласование с Росимуществом требуется, но если в течение 30 рабочих дней не поступила ответная информация от Росимущества по согласованию этой сделки, то сделка считается согласованной по умолчанию. В дальнейшем Росимущество уведомляется о проведенной сделке.

Уменьшение субсидии

По вопросу о возможности уменьшения субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания в текущем году. В ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ сказано, что уменьшение субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания возможно только при соответствующих изменениях задания. При этом в ст. 69.2 Бюджетного кодекса сказано, что порядок формирования государственного муниципального задания определяется Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, местной администрацией.

В отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений такой порядок установлен Постановлениями Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" (далее - Постановление N 671) и от 18 марта 2008 г. N 182 "Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания".

Исходя из положений вышеуказанных актов Правительства РФ новое государственное задание в течение срока его выполнения формируется в случае внесения изменений в нормативные правовые акты, влекущих изменение показателей государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) (наименования государственной услуги (работы), объема и (или) качества государственных услуг (работ), а также изменение размера бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете для финансового обеспечения выполнения государственного задания).

Также Минфином России подготовлены и направлены поправки в Постановление Правительства N 671, предусматривающие, что новое государственное задание, которое утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений, либо главным распорядителем средств федерального бюджета, в ведении которого находятся федеральные казенные учреждения, будет формироваться в том числе при соответствующем изменении показателей государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Кроме того, вносятся изменения в ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, предусматривающие основание для уменьшения субсидии. Это случай, когда в течение года заключается договор аренды. Субсидия будет уменьшаться не на всю сумму поступлений, а только на сумму, которая приходится на содержание переданного в аренду имущества.

Решением учредителя

Могут ли выплаты учреждения, в том числе связанные с выполнением государственного (муниципального) задания, планироваться с превышением нормативных затрат, которые были посчитаны в свое время при предоставлении этой субсидии? Можно ли в случае достижения экономии перераспределять средства между расходами в плане финансово-хозяйственной деятельности? Конечно, можно. Соответствующую поправку внесли в Приказ Минфина России от 28 июля 2010 г. N 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения" (далее - Приказ N 81н). Там прописана норма, что в плане финансово-хозяйственной деятельности значения, которые соответствуют этим заданиям, могут превышать нормативные затраты, но в пределах общего объема субсидий.

Решение об источниках финансового обеспечения расходов бюджетного и автономного учреждения принимает орган-учредитель, потому что наряду с субсидией у учреждения есть добровольные взносы, пожертвования, иные источники, получаемые от приносящей доход деятельности, от реализации имущества. При этом до сих пор нет запрета на получение кредитов и займов бюджетными учреждениями. Сейчас готовится поправка в Закон N 7-ФЗ, запрещающая бюджетному учреждению предоставлять и получать кредиты и займы.

Куда относить тот или иной расход учреждения: к целевой субсидии или можно получать субсидию на государственное задание? Решение принимает орган-учредитель, это его компетенция. По нашему мнению, при рассмотрении вопроса об отнесении расходов к целевой субсидии или к заданию надо исходить из следующих критериев: целевая субсидия может быть предоставлена в случае необходимости осуществления контроля за денежными обязательствами, например расходы, связанные с приобретением дорогостоящего оборудования или проведением иных целевых мероприятий, где учредитель должен быть уверен, что его деньги будут использованы по назначению. Второй критерий: если эти расходы носят непостоянный характер, и погружение таких расходов в задание исказит стоимость услуги/работы. Например, проведение капитального ремонта - целевая субсидия, потому что капитальный ремонт проводится учреждением не каждый год. К этой категории относятся осуществление единовременных выплат, проведение разовых мероприятий и т.д.

Письма по реорганизации

Совместное Письмо Минфина России и Федерального казначейства от 3 сентября 2012 г. N 02-03-09/3502/42-7.4-04/5.3-515 "О порядке передачи бюджетных и автономных учреждений в собственность другого публично-правового образования" разъясняет порядок документального оформления операций, связанных с передачей бюджетных и автономных учреждений из собственности одного публично-правового образования в собственность другого. Так, в случае принятия решения о передаче учреждения в собственность другому публично-правовому образованию ранее открытые учреждению лицевые счета (в органах Федерального казначейства, в финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований), а также в кредитных организациях) подлежат закрытию.

В Письме приведен перечень мероприятий, проводимых органами государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими полномочия учредителя передаваемого учреждения, органами Федерального казначейства, а также передаваемыми учреждениями, в том числе по внесению изменений в сводную бюджетную роспись соответствующего бюджета и лимиты бюджетных обязательств, документальному оформлению проводимых операций, представлению необходимых документов в орган Федерального казначейства, отражению показателей на вновь открытых лицевых счетах, составлению промежуточной (окончательной) бухгалтерской отчетности.

Чуть ранее было также совместное Письмо Минфина России и Федерального казначейства от 10 августа 2012 г. N 02-03-09/3124/42-7.4-05/5.1-454, касавшееся реорганизации в рамках одного бюджета, когда ликвидируется или реорганизуется бюджетное автономное учреждение или меняется его подведомственность. В нем разъяснен порядок отражения на лицевых счетах федеральных бюджетных и автономных учреждений операций, связанных с их ликвидацией, реорганизацией или изменением типа. В случае изменения подведомственности учреждения закрывать или переоформлять лицевые счета не надо. При этом в орган казначейства учреждение представляет ряд дополнительных документов. Учредителям (прежнему и новому) направляется промежуточная бухгалтерская отчетность на дату переподчинения. Приведен перечень мероприятий, осуществляемых прежним и новым учредителями. Приведенный порядок ликвидации, реорганизации и изменения типа применяется также в отношении региональных и муниципальных учреждений (с учетом особенностей, установленных нормативно-правовыми актами субъектов Федерации и муниципальных образований).

Ряд поправок

Были внесены изменения в следующие Приказы Минфина России:

от 30 сентября 2008 г. N 104н "О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня" (далее - Приказ N 104);

Приказ N 81н;

от 30 сентября 2010 г. N 114н "Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества" (далее - Приказ N 114н);

от 16 июля 2010 г. N 72н "О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Приказ N 72н).

В соответствии с положениями ч. 26 ст. 30 Закона N 83-ФЗ федеральные казенные учреждения, обособленные подразделения федеральных казенных учреждений (их официальные представители), находящиеся за пределами Российской Федерации (далее - загранучреждения), вправе с 1 января 2011 г. использовать остатки средств федерального бюджета и средств, полученных от приносящей доход деятельности, по состоянию на 1 января текущего финансового года, а также доходы, получаемые ими в текущем финансовом году от приносящей доход деятельности, в качестве дополнительного источника финансового обеспечения выполнения функций указанных учреждений сверх бюджетных ассигнований, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

При этом получатели средств федерального бюджета, имеющие право на дополнительный источник финансового обеспечения выполнения своих функций, должны использовать его в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, которые доводятся до них главными распорядителями средств федерального бюджета расходными расписаниями.

Таким образом, соответствующая поправка в Приказ N 104н восполняет пробел правового регулирования данного вопроса.

Кроме того, учитывая отсутствие органов Федерального казначейства за пределами Российской Федерации, указанными поправками также предусматривается, что доведение расходных расписаний до загранучреждений осуществляется самостоятельно вышестоящим распорядителем средств федерального бюджета.

Поправки, внесенные в Приказы N N 81н, 114н и 72н, направлены на устранение пробела в правовом регулировании осуществления операций между федеральными бюджетными и автономными учреждениями и их обособленными (структурными) подразделениями (филиалами) при формировании плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения, сведений об операциях с целевыми субсидиями, предоставленными государственному (муниципальному) учреждению, а также отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, поправками в Приказ N 81н уточняется положение о порядке определения объемов выплат, связанных с выполнением учреждением (подразделением) государственного (муниципального) задания, при принятии органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, решения о раздельном формировании плановых показателей по указанным выплатам.

И.Н.Колчина

Начальник отдела

методологии финансового обеспечения

и оказания государственных услуг

Департамента бюджетной политики

и методологии

Минфина России