Мудрый Экономист

Фокусы капремонта

"Руководитель бюджетной организации", 2012, N 9

Конкуренция - движущая сила снижения цен при проведении аукционов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Но всегда ли экономия является синонимом слову "выгода"? На что нужно обращать внимание при контроле исполнения заказа подрядчиками? Как обезопасить себя от некачественного проведения ремонтно-строительных работ? Советы практиков, приведенные в данной статье, помогут вам максимально выгодно распорядиться бюджетными средствами.

На основании Закона N 94-ФЗ <1> практически все капитальные ремонты в бюджетных учреждениях выполняются подрядчиками только в случае победы в открытом электронном аукционе или запросе котировок. В случае когда сумма ремонтно-строительных работ не превышает 500 тыс. руб., применяется процедура запроса котировок <2>. Если стоимость капитального ремонта выше, победитель определяется посредством открытого электронного аукциона, который проводится на одной из специально аккредитованных под бюджетные торги электронно-торговых площадок. На участие в таких торгах, особенно в крупных городах, иногда подается более 30 заявок от строительных компаний. Итоговое снижение цены может составлять до 40% первоначальной сметной стоимости. Казалось бы, отлично - у бюджетного учреждения появляется существенная экономия финансовых средств, которую можно потратить на продолжение ремонта.

<1> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
<2> Статья 42 гл. 4 Закона N 94-ФЗ.

Но это только на бумаге - красивые цифры экономии, поощрительные премии, громкие слова. На деле же зачастую с окрашенных стен уже через месяц начинает отваливаться краска вместе со шпаклевкой, от пластикового плинтуса мгновенно отлетают крепления, характерное плиточное "бурчание" свидетельствует о скорой "кончине" облицовки - отслаивании от пола или стен. Почему происходят подобные "сюрпризы"? Причин здесь несколько. Рассмотрим их.

Сколько стоит рабочая сила

Тотальная экономия подрядчика на квалифицированных специалистах может стать дорогим удовольствием, причем стоимость этого удовольствия окажется прямо пропорциональной сложности предстоящих работ. Выходцы из Средней Азии, Северной Кореи и ряда других "сельскохозяйственных" государств, с трудом понимающие по-русски, составляют на сегодняшний день основной костяк ремонтников, выполняющих работы на бюджетных объектах. А ведь эти работы требуют определенных знаний, умений и навыков. От того, как правильно ложится краска и, скажем, замащивается раствор, зависит и результат: будет ли поверхность покрашена ровно, не отвалится ли шпаклевка, не говоря уже о более сложных работах, требующих специальной подготовки, таких как монтаж окон, проведение электропроводки. Сегодня продолжается время евроремонтов, и высококвалифицированные специалисты весьма востребованы. Разумеется, они знают себе цену, и их услуги стоят недешево. Может ли организация, участвующая в аукционе, где главным критерием являются цены, позволить себе полный штат подобных специалистов? Гастарбайтеры тоже со временем оттачивают свое мастерство, и некогда "дикие" бригады становятся более "цивилизованными", переходят на новый профессиональный уровень с соответствующими расценками выполняемых работ. А пока они набираются опыта - тренируются на бюджетных заказах, учатся на своих ошибках, вновь и вновь подтверждая истину: дешевого качества не бывает.

Одноразовые стройматериалы желаете-с?

Если контроль качества строительных материалов со стороны заказчика отсутствует или сводится к простому пересчету фактически привезенного на объект материала, победитель аукциона абсолютно безнаказанно может заменить качественные компоненты строительства, предусмотренные сметной документацией, на более дешевые и низкосортные аналоги.

Например, хорошую полимерную шпаклевку стоимостью 600 руб. за мешок (25 кг) можно поменять на шпаклевку в три раза дешевле. По виду она точно такая же, правда, дефекты стен полностью не сглаживает. Получается своеобразный "ремонтный ширпотреб" - вроде красиво, но при ближайшем рассмотрении - множество недостатков и недолгий срок жизни. Существуют и другие варианты ремонтной "экономии". Плиточный клей с высокими качественными характеристиками заменяется низкосортными аналогами с соответствующим последующим эффектом, а "эквиваленты" плит подвесного потолка, сделанные из минерального волокна и выглядящие вполне презентабельно, могут содержать целый букет вредных элементов. Да, подрядчик готов предъявить сертификаты на качественные строительные материалы. И эти сертификаты вполне могут быть подлинными, поскольку получаются они очень просто: достаточно хотя бы 5% ремонта объекта выполнить с использованием "оригинальных" компонентов строительства. А остальной объем можно спокойно закрывать дешевыми аналогами. Есть, правда, среди строителей негласное правило: электрические и сантехнические работы некачественными материалами не выполнять, поскольку это чревато серьезными неприятностями. Разрыв трубы или короткое замыкание с последующей проверкой и соответствующими выводами может поставить крест на их дальнейших планах участвовать в распределении "бюджетного пирога".

Примечание. Замена качественных компонентов строительства, предусмотренных сметной документацией, на более дешевые и низкосортные аналоги - один из главных способов обмана при ремонтных работах.

Может ли заказчик уменьшить риск попадания на объект некачественной продукции? Может, если будет тотально контролировать подрядчика - какие материалы тот привозит на стройку? Однако стоит отметить мастерство некоторых "умельцев", использующих отработанные приемы мошенничества. Например, весьма популярно переклеивание этикеток.

Допустим, на объект завозится поддон с плиткой низкого качества - несколько коробок. Конечно, никто не будет менять этикетки на всех коробках, слишком хлопотно. Но никто и не собирается афишировать поставку такой плитки. Для того чтобы скрыть факт махинации, весь этот поддон тщательно обматывается пленкой. Ведь гораздо проще сделать одну большую наклейку, символизирующую качество стройматериалов, и прикрепить ее прямо на пленку, на самое видное место. А пленку для максимальной безопасности лучше выбрать черного цвета, чтобы ни один дотошный заказчик не смог заглянуть внутрь. Для верности эта пленка несколько раз обматывается вокруг коробок и перетягивается клейкими лентами. Подсчитать количество коробок на поддоне легко, а вот вытащить одну из них для детального изучения - дело очень сложное. К каждому поддону или всей партии также полагается описание качественных характеристик строительного материала, прочитав которое, можно быть уверенным, что данной плиткой обкладывались стены или полы сооружений государственной важности. Конечно, это описание такое же "правдивое", как и наклейка на пленке. Не зря среди подрядчиков существует поговорка: "Липа должна быть дубовой". Что делать заказчику в таких случаях? Проявлять бдительность. Если есть подозрение, что стройматериал запакован слишком тщательно, не пожалейте времени, проявите дотошность и доберитесь все-таки до коробок.

Примечание. Если коробки или мешки со стройматериалом поставляются блоками и блоки запакованы слишком тщательно в пленку, возможно, это подлог - внутри не то, что указано на этикетке, приклеенной к пленке.

Быстрее, быстрее - и будь что будет!

Когда готовится аукционная документация, вопросам расчета реальных сроков, требующихся для выполнения ремонтно-строительных работ, уделяется минимальное значение. Есть общепринятые неофициальные нормативы в 30, 45, 60, 90, 180 или 360 дней. Вот под них и подставляется примерная дата. Другим вариантом определения сроков является проектно-сметная документация, которая рассчитывает нормативное время на проведение каждой технологической операции. Потом время каждого этапа каждой операции суммируется, и получается итоговый срок выполнения ремонтно-строительных работ в днях. Все это правильно. В теории. На практике же за всю мою многолетнюю "строительную эпопею" сметные сроки не совпадали с реальными ни разу. Есть масса обстоятельств, которые практически всегда оттягивают реальные сроки при проведении ремонтно-строительных работ. Основным из них является "человеческий фактор". Рассмотрим пример. Допустим, в пятиэтажном корпусе действующего учреждения здравоохранения заменяется система отопления. Замена одного стояка предполагает демонтаж, монтаж десяти радиаторов отопления по две батареи на каждом этаже, пробивку отверстий, сварочные работы, установку специальных кронштейнов и еще ряд технологических операций. Бригада из девяти рабочих согласно сметным нормативам должна произвести такую работу за шесть часов. Срок выполнимый, но при соблюдении главного условия - чтобы сварщики имели постоянный доступ ко всем десяти помещениям, где будут производиться работы. Однако одновременно освобождать эти помещения никто не собирается, поскольку учреждение должно функционировать, несмотря на ремонт. Поэтому на уровне заместителя главного врача утверждается специальный график: какие сотрудники и когда должны освободить нужное помещение. Контроль за соблюдением этого графика ложится на хозяйственные службы лечебного учреждения. Что же происходит на практике? На практике одно из нужных помещений окажется закрытым, в другом врач, который, разумеется, знать не знает ни о каком графике, будет проводить прием пациентов, в третьем только что поработала уборщица, готовая "своей грудью" защитить чистоту, и т.д. Хорошо, если на объекте работает "сообразительный мастер", который в кратчайший срок утрясет все технические накладки. А вот если такого человека нет, жди проблем! Пока будет достигнут консенсус... Подобными несостыковками и просчетами заказчика зачастую ловко пользуются "опытные" подрядчики. Зная, что вынужденных простоев все равно не избежать, они выставляют на объект минимальное количество "своих людей", а все задержки объясняют нерасторопностью самих сотрудников бюджетных учреждений.

Примечание. Зная, что вынужденных простоев не избежать, подрядчики выставляют на объект минимальное количество рабочих, а все задержки объясняют нерасторопностью, несостыковками и просчетами заказчика.

Казалось бы, соблюдение сроков выгодно всем. Заказчик максимально эффективно сможет вернуться к выполнению своих профессиональных обязанностей, подрядчик получит положенные ему денежные средства. На практике же происходит перемещение десятков писем от подрядчика к заказчику с просьбой передвинуть сроки, а в ответ вместе с "мотивированными" отказами - уведомления о начисленных пенях. Правда, пени смехотворные, поэтому, если сумма государственного контракта более 1 млн руб., наказание даже за месячную задержку сроков для подрядчика - как для слона дробина! Для сотрудников же бюджетного учреждения каждый день вынужденного простоя - денежные потери. Например, одним из основных показателей при начислении денежных средств у врачей и медсестер является количество пролеченных больных. При проведении ремонтно-строительных работ количество пациентов сокращается, поэтому сокращается и заработная плата персонала. Плюс к этому грязь, шум, посторонние люди в учреждении - то есть "полный набор" предпосылок для психологического дискомфорта.

А если угрозы заказчика все же доходят до адресата, начинается "форсирование сроков". То есть аврал. Процесс знаком многим читателям еще со времен советской истории, когда желание успеть завершить все работы к определенной дате ("пятилетку в один день!") заканчивается появлением множества различных дефектов, а зачастую и грубыми нарушениями технологического процесса.

Деньги те же, ремонт лучше

Как бороться с откровенными бракоделами, строительными авантюристами или "медлительными черепахами"? Следуя нижеперечисленным рекомендациям, можно минимизировать риск от действий подрядчика.

Постоянно контролируйте действия подрядчика, буквально с первого дня проверяйте соответствие строительных материалов сметной и аукционной документации. Любые замены допускаются только в том случае, если аналоги имеют улучшенные качественные характеристики, а не наоборот.

Еще до начала проведения активной фазы ремонтно-строительных работ запросите у подрядчика все необходимые сертификаты. Можно проверить их подлинность, используя официальные сайты заводов-изготовителей.

Составьте план-график проведения ремонтных работ, ознакомьте с ним всех сотрудников, чью сферу действий так или иначе затрагивают ремонтные работы, согласуйте этот график и заставьте подрядную организацию соблюдать его неукоснительно.

Оговорите, что любые изменения в характер и сроки проведения ремонтно-строительных работ допускаются только в исключительных случаях, когда под вопрос ставится жизнь и здоровье людей, или при наступлении форс-мажорных обстоятельств.

Предложите строителям совместно с представителями бюджетного учреждения решать возникающие проблемы организационно-технического плана. Оговорите процедуру решения этих проблем (куда и к кому обращаться), назначьте ответственных.

Максимально точно и предметно подготовьте проектно-сметную документацию.

В случае возникновения проблем, связанных с качеством выполнения работ, обязательно уведомляйте подрядчика, направляя ему письменную претензию.

Старайтесь подписывать акты выполненных работ - как промежуточные (процентовки), так и окончательные по форме КС-2 - только после полного завершения какого-либо этапа работ или полного завершения ремонта. Верить обещаниям, что в ближайшее время все работы будут выполнены в полном объеме, можно только тогда, когда между подрядчиками и заказчиками существуют многолетние доверительные отношения. В других случаях из двух зол следует выбрать меньшее. Лучше вовремя не успеть освоить деньги (исключение - Новый год), чем бегать за подрядной организацией с требованиями устранить недоделки.

Требуйте от подрядной организации акты проведения скрытых ремонтных работ.

Обязательно включите в состав комиссий по приемке работ опытных экспертов, которые своим профессиональным взглядом и современными измерительными инструментами, такими, например, как лазерный уровень, быстро выявят как скрытый брак, так и очевидные дефекты. Таких специалистов следует привлекать к работе даже на коммерческой основе. Экономический эффект от их деятельности может в десятки раз превысить расходы на оплату услуги.

Главное - дополнительные работы?

Одной из самых злободневных проблем при проведении капитальных ремонтов в бюджетных учреждениях являются попытки подрядчиков любыми способами заключить договоры на дополнительные работы. Прямого отношения к государственным или муниципальным контрактам эти работы не имеют. Но по версии подрядчиков без них невозможно исполнение контрактов - мол, ряд подготовительных операций не учтен в проектно-сметной документации, а без этих операций качественный ремонт невозможен. Обычно такие "ультиматумы" подрядчики пытаются выставить бюджетным учреждениям, оказывающим платные услуги и имеющим специальные счета, которые аккумулируют финансовые поступления. Сметная документация до 100 тыс. руб. не подлежит обязательной проверке на правильность применения тех или иных территориальных единичных расценок, а бюджетное учреждение может раз в квартал потратить данную сумму на ремонтно-строительные работы с минимальными согласованиями. Поэтому самая "популярная" сметная стоимость дополнительных работ варьируется от 99 000 до 99 999 руб. Наиболее "продвинутые" обладатели строительных касок пытаются составить несколько таких смет, искусственно разбивая оплату на несколько кварталов. Например, составляются три дополнительных сметы, одна датируется первым кварталом, другая - вторым, а заключительная - третьим. Таким "нехитрым" способом у подрядчика есть отличная возможность практически бесконтрольно получить 300 тыс. руб., уповая на достаточно размытую систему контроля. Победителя открытого электронного аукциона можно понять. Он не альтруист. Снижая цены до уровня нулевой рентабельности, он изначально "запрограммирован" на дополнительные работы - это его единственный полулегальный способ получить прибыль.

Как не купить то, что не нужно

Насколько необходимы данные дополнительные работы, непрофессионалу определить сложно, но несколько практических советов наверняка помогут.

Чтобы минимизировать рвение подрядчика на проведение дополнительных работ, заказчику нужно максимально полно прописать в тексте государственного контракта все нюансы и, самое главное, никогда не соглашаться с такой формулировкой: "Выполнение государственного контракта невозможно без выполнения дополнительных работ". Когда подрядчик подписывал государственный контракт, он принимал на себя риски внештатных ситуаций - именно в таком контексте и следует разговаривать с победителями торгов. Невыполнение обязательств по государственному контракту очень сильно ударит в первую очередь по подрядной организации - тут и возможная независимая экспертиза, и вполне реальная перспектива на два года пополнить черный список недобросовестных участников размещения государственного заказа. Проштрафившемуся также на неопределенный срок замораживается обеспечение контрактов. Все эти совокупные составляющие уравновешивают спекулятивный характер дополнительных работ, и, если объективно такие работы все же необходимы, оценены и оплачены они будут только после окончательного расчета по государственному контракту.

Зри в смету!

Сметы на допработы в том виде, в котором они сейчас существуют (множество коэффициентов, исключения из расценки, добавления в нее), очень сложны для понимания непрофессионалов. Поэтому проверить, насколько такая смета соответствует действительности, сложно. Некоторые сметливые сметчики, пользуясь безграмотностью сотрудников бюджетной сферы, доверяют рассчитать смету в целом компьютерным программам, но вручную изменяют последние три строчки - "Итого", "НДС", "Всего", значение первой из которых увеличивается на величину, прямо пропорциональную жадности строителей. Вторая и третья строчка изменяются автоматически, увеличивая конечную сумму на неопределенное значение в зависимости от коэффициента, на который было увеличено значение первой строчки. Предотвратить данную нестыковку достаточно просто. Нужно предупредить подрядчика, что все сметы на дополнительные работы будут подвергнуты такой же скрупулезной проверке, как и сметы по основному контракту. То, что такая проверка необязательна, если сумма сметы меньше 100 тыс. руб., вовсе не значит, что ее не нужно проводить. Государственные учреждения по проверке сметной документации - возможно, с некоторой временной задержкой - обязательно проверят и такие сметы, и тогда подрядчика ждет "минута славы". Поэтому никто понапрасну рисковать не будет, и сметы на дополнительные работы будут четко соответствовать всем требованиям.

Что нельзя смешивать

А вот объемы дополнительных работ заказчику следует проверить лично.

Основной метод проверки - проведение контрольных обмеров. Контрольные обмеры осуществляются на месте выполнения работ на объектах, при этом проверяется соответствие объемов строительно-монтажных и ремонтных работ, указанных в документах, реально выполненным работам.

Правильность оплаты выполненных работ по конструкциям, обмер которых затруднен, проверяют по рабочим чертежам и спецификациям при условии установки конструкций в проектное положение. Кроме того, используются имеющиеся на стройке первичные документы (наряды на оплату труда, сменные рапорты), подтверждающие факт выполнения работ.

Объемы закрытых работ (фундаменты, конструкции пола, траншеи с вложенными в них трубопроводами и др.) проверяют на основании актов на скрытые работы, утвержденных заказчиком и подрядчиком. В случае отсутствия на стройке таких актов объем выполненных работ определяют по рабочим чертежам.

Если при контрольных обмерах объектов, расчеты по которым производятся по договорным ценам, выявлены не полностью завершенные работы, их включают в акт невыполненных работ по той же стоимости. То есть, если руководитель бюджетного учреждения утвердил смету на дополнительные работы по договорным ценам, а подрядчик ее выполнил не полностью, вычитаться стоимость невыполненных работ должна именно по более высоким ценам. Например, максимальная начальная стоимость замены 100 м водопроводных труб составляет условные 100 руб. В процессе аукциона цена понизилась на 30%, то есть подрядчик готов выполнить такую работу за условные 70 руб. На этих условиях и подписан государственный контракт. При проведении работ по ремонту системы водоснабжения выясняется, что еще 20 м труб требуют замены. Заказчик соглашается с такой необходимостью и утверждает дополнительную смету на условные 20 руб. То есть дополнительные работы стоят уже дороже. Однако оказывается, что в процессе монтажа дополнительно заменено только 15 м труб. Несмотря на очевидность факта, что вычитать из оплаты подрядчика нужно именно условные 5 руб., в случае если работы по основному контракту и дополнительные работы проводятся одновременно, подрядчик вполне может представить акты на 95%-ное исполнение государственного контракта и 100%-ное исполнение дополнительных работ. Для чего это делается? Чтобы заказчик оплатил полностью стоимость более дорогих дополнительных работ. Как уже говорилось, в дополнительных работах нет понижающего 30%-ного коэффициента. Там не было торгов, и поэтому стоимость одного "дополнительного" метра составляет условный 1 руб., а не 0,7 руб. Объемы реально замененных труб сходятся! Манипуляция довольно проста, нужно лишь соблюдать следующее правило: недопустимо ставить в один ряд работы, предусмотренные государственными или муниципальными контрактами, и дополнительные работы. Вначале заказчик должен принять работы по госконтракту и только потом приступать к осваиванию средств на дополнительные работы.

В завершение еще раз хочется подчеркнуть, что дополнительные работы - один из немногих способов получения подрядной организацией дополнительной прибыли, поэтому к процессу обоснования их необходимости и расчету объемов следует подходить с максимальной тщательностью. При ответственном отношении к делу и внимании даже "ушлым" строителям будет трудно построить "потемкинские деревни" в виде дополнительных работ за бюджетные деньги.

Е.Я.Белоцерковский

Эксперт журнала

"Руководитель бюджетной организации"