Мудрый Экономист

Разграничение полномочий. Финансовый аспект

"Бюджет", 2012, N 8

Российское законодательство, регулирующее вопросы разграничения полномочий между органами власти всех уровней, требует дальнейшего совершенствования, в частности устранения противоречий с Бюджетным кодексом.

Перспективы совершенствования

К 2012 г. система разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти получила свое развитие более чем в 150 федеральных законах. Начиная с 2004 г. практически ежегодно принимался новый закон, предусматривающий дальнейшее совершенствование этой системы. Одним из итогов данного процесса стало расширение перечня вопросов местного значения, которое привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований без закрепления за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников. В целом в этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне, увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и местным бюджетам - из региональных бюджетов.

К компетенции федеральных органов государственной власти в настоящее время в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" отнесено 57 различных направлений, на основе которых установлены конкретные полномочия. У субъектов РФ согласно Федеральному закону от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" основной объем компетенции составляет 97 полномочий. Кроме того, на основе этого Закона на уровень субъектов РФ делегируются отдельные федеральные полномочия, так что полный объем полномочий субъектов РФ приближается к 200 (191 полномочие).

Муниципальные образования, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на уровне городских округов осуществляют 44 полномочия по решению 44 вопросов местного значения. С учетом наличия права органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов), максимальный объем полномочий муниципальных образований достигает 53. Кроме того, органы местного самоуправления активно осуществляют полномочия, делегированные органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Количество делегируемых полномочий сильно разнится в зависимости от региона и может достигать как нескольких единиц, так и нескольких десятков.

В этой ситуации важно объективно оценить перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, которые могут быть эффективно переданы на муниципальный уровень. Так, в настоящее время назрела необходимость вернуть муниципалитеты в сферу недропользования, а именно дать им право распоряжаться месторождениями общераспространенных полезных ископаемых. Это укрепит сырьевую базу местного строительства и энергетики, а также увеличит доходы муниципальных образований. Еще одной сферой, в которой участие органов местного самоуправления могло бы принести положительный управленческий и социальный эффект, является экологический контроль. Также органам местного самоуправления поселений важно предоставить право распоряжаться землями, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее субъектам РФ распоряжаться земельными участками в своих столицах. Кроме того, следует привести полномочия, содержащиеся в отраслевых федеральных законах, в соответствие с вопросами ведения органов власти, определенными базовым законодательством, прежде всего Законом N 184-ФЗ и Законом N 131-ФЗ.

Надо отметить, что продолжают сохраняться как неразграниченные полномочия, так и полномочия, дублируемые на различных уровнях публичной власти. Так, при принятии отдельных отраслевых федеральных законов прослеживается ведомственный подход, что приводит к нарушению базовых принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Согласно позиции Минрегиона России для дальнейшего совершенствования разграничения полномочий необходимо подготовить реестр полномочий всех уровней публичной власти. Причем реестр должен быть открытым, что позволит гражданам определять, какой уровень публичной власти отвечает за конкретный вопрос. Его предполагается разместить в Интернете с установлением возможности оценки любым заинтересованным лицом эффективности реализации того или иного полномочия. Также ведомство считает необходимым оценивать любые проекты нормативных правовых актов на соответствие принципам разграничения полномочий.

Все это требует повышения роли высших должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований в координации деятельности органов публичной власти на своей территории. К слову, сегодня лишь чуть более 12 тыс. (из примерно 23 тыс.) глав муниципальных образований избираются непосредственно населением. Минрегион разработал концепцию законопроекта, предполагающего распространить повсеместно выборность глав муниципальных образований и усилить их полномочия по координации деятельности органов публичной власти на территории муниципального образования.

Финансовое обеспечение полномочий

В настоящее время 53% налоговых доходов поступают в федеральный бюджет, 47% - в консолидированные бюджеты субъектов РФ (с учетом межбюджетных трансфертов и перечислений во внебюджетные фонды, пропорция выравнивается). Такова особенность российской налоговой системы, в которой наиболее "крупные" налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) поступают в федеральный бюджет и составляют 80% его доходов. При этом поступления от региональных и местных налогов (транспортный налог, налог на имущество организаций, земельный налог, налог на имущество физических лиц) не только значительно меньше, но и практически не зависят от экономического развития территорий.

В 2012 г. только 11 субъектов РФ не получают дотации (в 2011 г. таких регионов было 14). Только 30 субъектов РФ на своей территории собирают доходы, объем которых соизмерим с объемом расходов их бюджетов. Еще сложнее ситуация с местными бюджетами, которые в 2011 г. на две трети состояли из субсидий, дотаций и субвенций. При этом доля поступлений от местных налогов - земельного и налога на имущество физических лиц - в структуре доходов местных бюджетов не превышает 4%.

Очевидно, что укрепление финансовой базы местных бюджетов в первую очередь должно быть связано с налоговыми поступлениями. При этом за местными бюджетами необходимо закреплять те налоги, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления.

В связи с этим рассмотрим новые положения в правовом регулировании специальных налоговых режимов, которые установлены Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Целью Закона является налоговое стимулирование развития малого предпринимательства за счет совершенствования упрощенной системы налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, а также системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единого сельскохозяйственного налога), упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Самым значительным нововведением стало дополнение разд. VIII.1 "Специальные налоговые режимы" части второй НК РФ гл. 26.5 "Патентная система налогообложения". Патентная система налогообложения вводится в соответствии с Налоговым кодексом законами субъектов РФ. По сравнению с действующим перечнем (69 видов деятельности) общий перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система, сокращен до 47 за счет их укрупнения. В указанный перечень включен ряд новых видов предпринимательской деятельности. Важно отметить, что патентная система применяется индивидуальными предпринимателями наряду с иными предусмотренными законодательством РФ режимами налогообложения.

При применении патентной системы налогообложения средняя численность наемных работников не должна превышать за налоговый период 15 человек по всем видам предпринимательской деятельности, осуществляемым индивидуальным предпринимателем. Законами субъектов РФ устанавливаются размеры потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения. При этом минимальный размер такого дохода не может быть меньше 100 тыс. руб., а максимальный размер не может превышать 1 млн руб. Важно иметь в виду, что регионы вправе увеличивать максимальный размер дохода в зависимости от установленных групп видов предпринимательской деятельности не более чем в три, пять и десять раз.

Применение патентной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями предусматривает их освобождение от обязанности по уплате:

Кроме того, индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения, не признаются плательщиками НДС, за исключением установленных НК РФ случаев.

Отметим, что переход на патентную систему налогообложения осуществляется индивидуальными предпринимателями добровольно. С 2013 г. будет реализовано право выбора специального налогового режима, включая патентную систему налогообложения. Документом, удостоверяющим право применения патентной системы налогообложения, является патент, выдаваемый на один вид предпринимательской деятельности, который действует только на территории того субъекта РФ, который указан в патенте. Важнейшее значение для местного самоуправления имеет поступление доходов от применения патентной системы налогообложения в полном объеме в местные бюджеты.

Важность совершенствования специальных налоговых режимов обусловлена не только тем, что их применение позволит значительно увеличить доходы местных бюджетов, но и невозможностью использования иных источников, которые могли бы решить эту задачу. В частности, это касается зачисления в местные бюджеты вместо федерального бюджета 2 процентных пунктов (от 20-процентной ставки) налога на прибыль организаций, а также взимания НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства граждан. Большинство специалистов, а также большая часть субъектов РФ не поддерживают последнее предложение, за исключением тех, кто испытывает отток рабочей силы в соседние регионы.

Ряд других предложений в налогово-бюджетной сфере требует серьезного дополнительного обоснования. Например, это касается идеи введения местного транспортного налога для физических лиц с зачислением поступлений от него в муниципальные дорожные фонды и одновременного введения регионального транспортного налога в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Она не соответствует общей концепции Налогового кодекса "один налог - один объект налогообложения". Кроме того, администрирование такого налога будет затруднительно.

Еще одну проблему представляют собой льготы, установленные на федеральном уровне в отношении региональных и местных налогов. По разным оценкам, консолидированным бюджетам субъектов РФ они обходятся почти в 400 млрд руб. В основном это потери бюджетов субъектов РФ.

Отметим, что упразднению ряда таких льгот посвящен проект федерального закона "О внесении изменений в главу 31 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", принятый Госдумой в первом чтении 5 июня. Он предусматривает признание земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации и предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд, объектом налогообложения по земельному налогу. Вместе с тем предусматривается установление в отношении таких земельных участков ставки земельного налога, не превышающей 0,3% их кадастровой стоимости. К указанным земельным участкам относятся земельные участки, не только предоставленные органам государственной (муниципальной) власти и подведомственным им учреждениям, но и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, которые являются коммерческими организациями, преследующими в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли.

Отметим, что это только начало решения проблемы увеличения доходной базы местных и региональных бюджетов за счет упразднения льгот, установленных на федеральном уровне.

Межбюджетные отношения

Не менее важное значение для сбалансированности региональных и местных бюджетов имеют межбюджетные трансферты из федерального бюджета. За последние годы в бюджетное законодательство были внесены изменения, которые защищают субъекты РФ от снижения объемов такой финансовой поддержки. Например, объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региона не может быть снижен в очередном финансовом году. Кроме того, начиная с 2005 г. законодательством установлен механизм определения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются не на один год, а на три года. При этом объем дотаций конкретному субъекту РФ в очередном финансовом году не может быть ниже того уровня, который установлен на трехлетний период.

Подобная методика в настоящее время не применяется к местным бюджетам. Однако с учетом поручений, которые были даны Председателем Правительства РФ, Минфин России готовит поправки в Бюджетный кодекс, содержащие аналогичные нормы, обеспечивающие гарантии финансовой поддержки муниципальным образованиям.

От объема межбюджетных трансфертов также в значительной мере зависит уровень финансового обеспечения полномочий региональных и местных властей. В частности, 27 полномочий, переданных Российской Федерацией регионам в 2011 г., обошлись федеральному бюджету почти в 340 млрд руб. В дальнейшем планируется снижение количества передаваемых с федерального уровня полномочий и, следовательно, снижение объема обеспечивающих их выполнение субвенций. Но самое главное - Минфин России планирует модернизировать систему передачи этих полномочий и упростить администрирование предоставления субвенций. Предлагается ввести систему единой субвенции, которая будет выделяться из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на все делегируемые полномочия. Это позволит более мобильно использовать средства с обеспечением установленных показателей эффективности по каждому передаваемому полномочию. При этом публичные нормативные обязательства (полномочия социального характера - льготы, различные выплаты), передаваемые с федерального уровня на региональный, объединяться не будут.

Вместе с тем субъекты РФ также передают значительный объем полномочий муниципальным образованиям. При этом 30% расходов местных бюджетов занимают расходы на выполнение переданных полномочий. Например, в 2011 г. субсидии местным бюджетам составляли 107 млрд руб. Отметим, что в планах Минфина России, касающихся совершенствования межбюджетных отношений, есть предложение по сокращению количества субсидий, поскольку это тоже достаточно сложный механизм, требующий принятия множества нормативно-правовых актов, а также заключения соглашений со всеми субъектами РФ. Данное предложение будет способствовать переходу на программный бюджет, в частности, когда в рамках одной государственной программы будет существовать только одна субсидия и оценкой эффективности использования этой субсидии станет выполнение качественных показателей соответствующей программы.

Л.И.Пронина

Д. э. н.,

профессор

кафедры экономики и финансов

общественного сектора

РАНХиГС,

государственный советник РФ

2-го класса