Мудрый Экономист

Парламентские слушания: открытость и прозрачность принимаемых налоговых решений

"Налоговый вестник", 2012, N 7

В конце мая комитет Госдумы по бюджету и налогам провел парламентские слушания на тему "Основные направления налоговой политики в Российской Федерации". Открыл это мероприятие первый заместитель председателя Государственной Думы Александр Дмитриевич Жуков. С докладами также выступили министр финансов РФ Антон Германович Силуанов, заместитель министра Минэкономразвития России Станислав Сергеевич Воскресенский, президент РСПП Александр Николаевич Шохин, председатель Комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Михайлович Макаров, а также представители ФНС России, Счетной палаты РФ, Газпрома и другие участники.

А.Д. Жуков, первый заместитель председателя Государственной Думы

В своем докладе Александр Дмитриевич Жуков отметил, что не случайно Основные направления налоговой политики вызывают большой интерес в деловых кругах, т.к. налоговая политика - это ключевой элемент экономической стратегии государства. И поэтому обсуждение изменений в налогах всегда вызывает повышенный интерес у предпринимательского сообщества.

Правительство определило свои приоритеты на 2013 - 2015 гг. в области налоговой политики - это создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе, и объявило о том, что основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, стимулирование инновационной деятельности. Очевидно, что сегодня успех развития любой страны в условиях глобализации напрямую зависит от способности привлечь в экономику капитал и финансовые ресурсы. И в борьбе за привлечение капитала, естественно, налоговая нагрузка, налоговая политика играют одну из ключевых ролей.

Правительство считает, что сейчас вряд ли можно говорить о возможности снижения налоговой нагрузки, и предлагает на этом этапе поставить задачу сохранения существующей нагрузки и поиска резервов для высвобождения финансовых ресурсов налогоплательщиков в области снижения административного давления на бизнес, в т.ч. в налоговой сфере. Очевидно, что эта задача должна решаться на фоне сдерживания роста бюджетных расходов и кардинального повышения их эффективности.

Это основная позиция правительства, но есть и совершенно другие подходы, например предложение "Деловой России" уже сейчас снизить налоговую нагрузку на бизнес, основные налоги. Мотивируется это тем, что выход бизнеса из тени позволит полностью компенсировать потери от снижения налогов.

Андрей Дмитриевич отметил, что время для проведения парламентских слушаний по такой теме выбрано позднее. В дальнейшем обсуждение основных направлений налоговой политики в парламенте будет проводиться значительно раньше - в феврале каждого года с тем, чтобы правительство при определении основных направлений налоговой политики могло слышать мнение всех заинтересованных сторон, в т.ч. бизнесменов и депутатов Государственной Думы.

А.Г. Силуанов, министр финансов РФ

В своем докладе министр финансов отметил следующее. Действительно, Правительство РФ, уделяя основное внимание обеспечению темпов экономического роста, которые необходимо повышать, особое внимание уделяет налоговой политике. Ведь именно через налоговую политику формируется и инвестиционный климат, и привлекательность страны для участия инвесторов в реализации проектов, обеспечивая тем самым экономический рост.

Поэтому Правительство РФ самое пристальное внимание уделяло рассмотрению вопросов налоговой системы, изменениям, которые предлагается внести в налоговую политику, координировало этот вопрос с бюджетной политикой с тем, чтобы налоговая политика была увязана с необходимостью финансирования тех первоочередных задач, которые поставлены Президентом и Правительством на ближайшую перспективу.

Министр финансов отметил, что в последние годы удалось сформировать достаточно устойчивую современную налоговую систему, которая отвечает требованиям эффективности, нейтральности и стимулирования привлечения инвестиций, ресурсов для обеспечения экономического роста.

"Действительно, Правительство Российской Федерации уже рассмотрело основные направления налоговой политики. И здесь мы поддерживаем предложение, которое высказал Александр Дмитриевич, о том, чтобы до рассмотрения Правительством Российской Федерации этого вопроса обсуждать его в парламенте на парламентских слушаниях, поскольку именно парламент ставит окончательную точку и принимает решения по изменению налоговой системы. Поэтому мы в феврале также будем проводить парламентские слушания по этому важному вопросу", - отметил министр финансов РФ.

В последние годы налоговое законодательство пополнилось новыми инструментами. Так, приняты Законы о трансфертном ценообразовании, о консолидированной группе налогоплательщиков, что, кстати, позволило создать уже 11 таких групп. В них вошли 197 налогоплательщиков, и удельный вес этих групп в уплате налога на прибыль достаточно весом. Антон Германович отметил, что есть еще определенные моменты переходного периода, когда в отдельных регионах образовались выпадающие доходы. В связи с этим планируется провести настройку таких субъектов Российской Федерации, их бюджетных систем.

Кроме того, в последнее время в налоговую систему введено большое количество стимулирующих налоговых льгот. Расширено применение новых налоговых систем для малого бизнеса, например патентной системы налогообложения. С учетом этого Правительством РФ предлагается не менять количество налогов и принципы, заложенные налоговой системой.

Глава Минфина России рассказал также о задачах налоговой системы, которые ставит перед собой Правительство РФ.

Первое - это повышение эффективности налоговой системы и приведение ее в соответствие с требованиями экономической жизни.

Второе - снижение возможности уклонения от налогообложения, в т.ч. с использованием низких налоговых юрисдикций, в первую очередь офшора, через вопросы трансфертного ценообразования и других систем. Именно на это будет нацелена работа Правительства в ближайшее время.

Будут приняты все необходимые меры по снижению издержек налогоплательщиков, связанных с реализацией налогового законодательства, и повышено качество налогового администрирования.

Кроме того, Правительство намерено расширять налоговые полномочия региональных и местных властей с тем, чтобы повысить администрирование региональных и местных налогов.

Министр финансов остановился на основных положениях налоговой политики, которые обсуждались Правительством.

  1. В 2012 г. должно быть принято решение об отмене федеральных льгот по региональному и местному налогам. Необходимо делать это постепенно, учитывая, что при снижении и отмене льгот по налогу на имущество и земельному налогу будет происходить увеличение издержек, в первую очередь у инфраструктурных монополий. Чтобы это не повлияло на цену их продукции, на издержки, предложено отменять льготы постепенно в течение семи лет.
  2. Что касается акцизов на алкоголь и табак, то здесь определены две задачи. Первая - это снижение потребления табачной продукции и алкогольной продукции. Вторая - учет возможности пополнения этих доходов бюджета.

Помимо акцизной политики следует обратить внимание на такой источник доходов, как изъятие с помощью налогов природной ренты, возникающей при добыче углеводородного сырья. Нам удалось таким образом построить систему налогообложения нефтяного сектора, чтобы она гибко реагировала на изменения ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках. Это касается нефтяной отрасли. Что касается газа и прочих доходов, связанных с ним, то НДПИ на газ сегодня взимается по фиксированным ставкам. При этом Правительство принимает решение об индексации оптовых цен на газ темпами, существенно превышающими инфляцию, - увеличение темпов роста цены на газ в ближайшие годы планируется на 15%.

  1. Предлагается также дополнить налоговое законодательство нормами, направленными на создание стимулов для модернизации и развития новых секторов экономики и финансовых рынков.

Следует отметить, что, по нашим оценкам, успешно показала себя введенная несколько лет назад амортизационная премия. Рассматривается принятие поправок, внесенных Правительством и направленных на снятие ограничений применения амортизационной премии добросовестными налогоплательщиками, производящими ускоренное обновление основных средств.

Однако помимо этого предлагается реализовать еще одну меру, направленную на расширение производственных мощностей. В качестве такой меры Правительство предлагает исключать из объектов обложения налогом на имущество организаций, например, такие объекты, как станки, оборудование, машины. И речь идет об имуществе, вводимом в действие начиная с 1 января 2013 г.

Такой подход соответствует практике развитых стран, создает конкурентную среду для инвестиций внутри страны и позволяет существенно сократить издержки инвесторов, связанные с осуществлением новых инвестиционных проектов.

Одновременно в рамках деятельности, направленной на создание в России международного финансового центра, разрабатывается и в этом году будет внесен на обсуждение парламента пакет поправок в налоговое законодательство, направленных на совершенствование правил налогообложения операций с ценными бумагами, финансовыми инструментами срочных сделок, а также при оказании финансовых услуг.

Эти изменения касаются налогообложения доходов организаций и физических лиц как при совершении указанных операций, так и применении НДС при осуществлении финансовых операций и связанной с ними деятельности.

  1. Необходимо принять ряд мер, направленных на совершенствование налогового администрирования, которые, с одной стороны, препятствовали бы уклонению от налогообложения, а с другой - приводили к сокращению издержек добросовестных налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства.

Мы считаем целесообразным дополнить налоговое законодательство нормами, направленными на налогообложение в России нераспределенной прибыли контролируемых иностранных компаний, прежде всего расположенных в офшорных зонах.

Помимо этого необходимо определить в законодательстве понятие физического получателя дохода с тем, чтобы ограничить применение льгот, предусмотренных международными соглашениями по вопросам налогообложения, только теми лицами, которые имеют на них право и не используются как транзитные компании с целью получения налоговых льгот.

В целях создания благоприятных условий для налогоплательщиков по урегулированию споров без обращения в суд мы считаем необходимым развитие порядка досудебного рассмотрения налоговых споров. Кстати, это очень важная, на наш взгляд, структурная мера, которая позволила бы снизить напряжение, существовавшее между налоговой службой, налоговыми секторами и налогоплательщиком.

В настоящее время ФНС делает все необходимое для того, чтобы налогоплательщик снизил затраты как на подготовку налоговых деклараций, так и на общение с налоговыми инспекторами. Поэтому, если возникают какие-то конфликты между налогоплательщиком и налоговой службой, мы считаем более правильным снижать долю судебных разбирательств, принимать решения, которые взаимно удовлетворяют и налогоплательщика, и налоговую службу на досудебном уровне. В этой связи все жалобы налогоплательщиков, которые могут возникать при подготовке отчетности, в ходе проверок налоговыми службами, должны, на наш взгляд, рассматриваться в вышестоящем органе той налоговой службы, которая непосредственно взаимодействует с налогоплательщиком.

Практика текущего года и предыдущих лет показала эффективность такой работы: нет необходимости платить государственные пошлины и судебные издержки, долго ожидать решения суда. Вопрос споров между налогоплательщиком и налоговой инспекцией может быть урегулирован в досудебном порядке в течение буквально двух недель. Считаем, что это правильно, и такую практику будем расширять и дальше.

  1. Следует отметить также минимизацию издержек налогоплательщиков, связанных с введением налогового учета. Многие предприниматели затрагивают вопрос дублирования в налоговом и бухгалтерском учете. Это снижает эффективность налоговой системы и деятельности налогоплательщиков. Для этого в ближайшее время будет проведена инвентаризация норм, которыми обусловлены существующие различия между налоговым и бухгалтерским учетом, и подготовлены предложения по минимизации, но без ущерба для эффективности налогового учета. Такие задачи поставлены Президентом Российской Федерации. И до конца года необходимо решить этот вопрос с бизнес-сообществом.
  2. В рамках проекта децентрализации налоговой бюджетной системы необходимо активнее задействовать потенциал региональных и местных властей при сборе соответствующих налогов. На самом деле речь идет о том, что местные органы власти могли бы выявлять незарегистрированные объекты имущества, обращаться в соответствующие органы с заявлением о постановке на учет этого имущества, а в случае непостановки - применять дополнительные меры налогового воздействия на его собственников.
  3. Необходимо расширить полномочия органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области установления налоговых ставок. Считаем необходимым дать возможность большего маневрирования в налоговом регулировании по региональным и местным налогам субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления.
  4. Что касается налогообложения товаров, которые относятся к категории престижного потребления, в первую очередь сверхдорогих автомобилей и недвижимого имущества, то такие предложения также обсуждались в Правительстве. Министр финансов отметил, что не предполагается введение налога на роскошь, а считается возможным использовать те налоги, которые сегодня есть, - это транспортный налог для автомобилей и налог на имущество физических лиц.

С.С. Воскресенский, заместитель министра Минэкономразвития России

Станислав Сергеевич отметил, что налоговая система и ее изменения должны основываться на общих базовых принципах. Эти принципы были зафиксированы еще в Послании Президента РФ 2004 г.

Первый принцип - это справедливость налоговой системы, т.е. отрасли, зарабатывающие сверхприбыли, должны облагаться соответствующим образом. Отрасли же с длинными инвестиционными циклами и не такими высокими доходами должны иметь соответствующие меры налогового стимулирования.

Второй принцип - это конкурентоспособность налоговой системы. Другими словами, мы всегда должны быть начеку и сравнивать свою налоговую нагрузку и налоговый режим со странами-партнерами, прежде всего теми, куда может перетечь российский капитал в случае неблагоприятного инвестиционного климата (имеются в виду страны Евросоюза и бывшего СССР, прежде всего государства Таможенного союза и Единого экономического пространства).

Третий принцип - это разумный баланс между фискальной функцией налоговой системы и необходимостью сбора достойных средств в бюджет и стимулирующими функциями налоговой системы.

Есть еще один принцип, который тогда не был зафиксирован, - это прозрачность принятия налоговых решений, т.е. открытое обсуждение принципиальных изменений в налоговой системе.

Станислав Сергеевич отметил, что сейчас не лучший период мировой налоговой мысли. И связано это с ситуацией в мировой экономике, с тем, что называют балансом между необходимостью фискальной консолидации, имея в виду сокращение расходов и рост определенных налогов, и поисками новых источников экономического роста.

Если взглянуть на последние данные по Евросоюзу, по которым недавно вышел отчет за 12 лет, то мы увидим, что даже за последний год по налогообложению и физических лиц, и корпораций, по потреблению труда эффективные ставки налогов растут. Вместе с тем они все равно ниже тех ставок, которые действовали в 2000 г. Это, наверное, та отправная точка, когда и в развитых странах, и в России началась налоговая реформа, направленная на снижение базовых налоговых ставок. И связан такой тренд с объективной реальностью ситуации с бюджетными дефицитами, с высоким уровнем задолженности к ВВП, прежде всего, в развитых странах.

Несмотря на прошлогоднее заверение развитых стран о том, что фискальная консолидация будет осуществлена, прежде всего, за счет сокращения неэффективных расходов, мы наблюдаем, что европейские страны как принимают решение о росте уже действующих базовых налогов, так и рассматривают введение новых, достаточно экзотических налогов. Например, налог на финансовые операции во Франции, который сейчас усиленно рассматривается и, скорее всего, будет введен.

"В этой связи мне кажется очень важным, и мы так понимаем, что у министерства финансов такая же позиция, вот от такого рода изменений в налоговой системе следует воздерживаться, не придумывать новых налогов, не идти по пути повышения налоговых ставок, а ту бюджетную дисциплину и те параметры, которые Президент Российской Федерации по выходу на бездефицитный бюджет установил, осуществлять, прежде всего, за счет сокращения неэффективных расходов, а не за счет роста налогов", - отметил заместитель министра Минэкономразвития России.

В своем выступлении Станислав Сергеевич привел расчеты общей налоговой нагрузки и рассмотрел отдельные отрасли экономики. Он отметил, что когда мы оперируем данными налоговой нагрузки и принимаем решение в налоговой сфере, необходимо рассуждать не только категориями миллиардов рублей дополнительных денег в экономику или миллиардов рублей дополнительной консолидации в бюджет, но и категориями эффективной ставки в конкретной отрасли, может быть, даже подотрасли. Он обратил внимание на страховые платежи. Как бы ни изменялась базовая ставка страховых платежей, совокупная статистика всегда будет видеть рост уплаты страховых платежей в случае роста ставки. Связано это с тем, что серьезную долю в экономике занимают государственные компании, те отрасли нефтегазового сектора, для которых налоговая нагрузка на зарплату не является материальной, как любят говорить аудиторы и налоговые специалисты. А не те, может быть немногочисленные предприятия, которые в высокотехнологичных, прежде всего, отраслях, для которых налоговая нагрузка на зарплату, ее уровень может влиять на создание или закрытие предприятий в Российской Федерации, составляют сегодня, к сожалению, незначительную долю ВВП и не будут играть важную роль с точки зрения макростатистики в изменении ситуации. По словам С.С. Воскресенского, при принятии решений именно о таких предприятиях мы должны сегодня думать. Должны думать не только в режиме фиксации сегодняшнего баланса страны, но и о том, какой мы хотим видеть будущую экономику, ее структуру. И создавать налоговые условия для развития, прежде всего, таких высокотехнологичных предприятий с длительными инвестиционными циклами, которые создают те качественные рабочие места, о которых говорил Президент Российской Федерации в ходе своих предвыборных речей и продолжает это реализовывать на практике.

Д.В. Егоров, заместитель руководителя ФНС России

В своем выступлении Даниил Вячеславович отметил, что налоговая политика неразрывно связана с налоговой практикой. Перед налоговой службой очень серьезно встал вопрос относительно концепции и направления ее работы. Анализ лучших мировых практик налогового администрирования определил изменение вектора работы ФНС России, т.е. налоговая служба ушла от концепции взыскания и перешла к концепции стимулирования самостоятельной уплаты налогов налогоплательщиками. Для этого необходимо было выработать определенные блоки работы.

Первый блок. Это сокращение взаимодействия налогоплательщика и налоговых служб, прежде всего территориальных налоговых служб. Для этого стали внедряться блоки электронного документооборота (электронные сервисы и электронный обмен информацией между налоговыми органами и налогоплательщиками). Сегодня возможна электронная регистрация как юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей в регионах. Это масштабная работа последнего года.

Второй блок. По словам Даниила Вячеславовича, проделана еще одна очень серьезная работа. Имеется в виду досудебное урегулирование налоговых споров. Введение процедуры обязательного обжалования привело к существенному снижению нагрузки на судебную систему. К тому же появился обратный эффект - количество жалоб, которые поступают в вышестоящие налоговые органы, серьезно уменьшилось.

Третий блок. Это методологическая работа. Прежде всего, не очень качественно сегодня выстроена методологическая система внутри налоговой службы. Случается, что территориальные налоговые органы принимают разные решения по идентичным нормам налогового права. И именно для устранения такой практики разработаны механизмы, позволяющие отслеживать как территориальным налоговым органам, так и налогоплательщикам позицию ФНС России, согласованную с Минфином.

Четвертый блок - это соотношение тех позиций, которые не находят поддержки, прежде всего, в Высшем Арбитражном Суде РФ.

Пятый блок. Обратная связь - проводится большая работа по взаимодействию налоговых органов с налогоплательщиками.

Шестой блок. Реализация административных процедур, а также взаимодействие с общественными организациями (например, РСПП).

Седьмой блок. Система налогового учета и первичная документация. ФНС России разрабатывает формы по первичному учету (например, электронный счет-фактура). Это очень серьезный блок работы, которая, в частности, снижает бумажный документооборот. И налоговая служба сейчас активно занимается этим вопросом.

А.М. Макаров, председатель Комитета Госдумы по бюджету и налогам

С заключительным словом выступил Андрей Михайлович Макаров. Он поблагодарил всех за высказанные предложения, за выступления и попросил передать в Комитет по бюджету и налогам все презентации для более глубокого их рассмотрения при подготовке рекомендаций парламентских слушаний. Данные рекомендации будут вынесены на обсуждение Комитета. После их утверждения рекомендации будут направлены во все профильные ведомства и всем участникам парламентских слушаний.

Андрей Михайлович отметил, что основные направления - это идеи, это модель. Модель, которой хочет следовать государство. Реализуется она в рамках законов, которые принимает Государственная Дума. Макаров отметил, что одним из главных условий налоговой политики должны стать прозрачность, а не кулуарность принимаемых решений, и установление долгосрочных правил, которые не должны нарушаться.

Репортаж подготовлен

по материалам парламентских слушаний