Мудрый Экономист

Электронные способы взаимодействия заинтересованных лиц с информационными ресурсами росреестра

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", 2012, N 4

Аннотация. В статье приведены способы электронного взаимодействия кадастровых инженеров с информационными ресурсами Росреестра. Описана процедура получения электронной подписи. Рассмотрена схема предоставления документов на кадастровый учет в электронном виде.

Возможные способы электронного взаимодействия

Можно выделить несколько типов возможного взаимодействия кадастровых инженеров с информационными ресурсами Росреестра. В основном эти типы различаются степенью авторизации участников при взаимодействии.

  1. Анонимное получение и предоставление информации; отличительной особенностью такого типа является предоставление информации любому лицу без его аутентификации и авторизации. Примером такого способа получения информации из Росреестра является публичная кадастровая карта (ПКК), справочная информация в режиме on-line.
  2. Авторизация участника по логину и паролю без гарантированного подтверждения личности участника. Данный способ предполагает некоторую регистрацию участника взаимодействия. Но администратору информационных ресурсов неизвестно, является зарегистрированное лицо тем, кем оно себя называет. Способ позволяет исключить возможность некоторых типов атак на интернет-ресурсы оператора портала и вести некоторую статистику о предпочтениях данного пользователя и совокупностей пользователей.
  3. Авторизация с подтверждением личности (личный контакт, курьерская, почтовая служба, телефонное сообщение авторизационной информации с предоставлением кодового слова, SMS по известному телефонному номеру, электронная почта, on-line видео). Данный способ практически имеет возможность подтверждения личности участника взаимодействия, однако обладает низкой степенью защиты электронного взаимодействия. Пароли, идентифицирующие пользователя, могут быть перехвачены квалифицированным злоумышленником. Кроме того, пароли могут быть легко утеряны и забыты самим пользователем, для чего может быть необходима процедура перерегистрации или по крайней мере генерация и доведение до пользователя новых идентификационных паролей.
  4. Авторизация с использованием сертификатов ключей подписи без формирования электронных документов. В этом случае для авторизации пользователя при обращении к информационным ресурсам используются сертификаты ключей электронной подписи и защищенные протоколы соединения. В отличие от следующего типа (5) в результате взаимодействия не формируются электронные документы, а проверяется лишь тот факт, что происходит контакт именно с тем пользователем, который является владельцем сертификата.
  5. Подтверждения авторства с использованием электронных юридически значимых документов электронной подписи. В данном случае пользователь с использованием усиленной или квалифицированной электронной подписи подписывает файл, который уже может рассматриваться как юридически значимый электронный документ, на основании которого может быть принято юридически значимое решение.

В соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" есть два вида электронной подписи, которые можно в полной мере назвать цифровыми и в основе которых лежат криптографические алгоритмы. Это усиленная и квалифицированная электронные подписи. В обоих случаях для того, чтобы эти подписи были полноценными, их владельцам со стороны удостоверяющих центров должен быть выдан сертификат. Разница лишь в том, что сертификат квалифицированной подписи выдает УЦ, аккредитованный в соответствии с законодательством Российской Федерации. Тогда как для выдачи сертификата усиленной подписи такой аккредитации не требуется. Следует отметить, что для взаимодействия с государственными информационными ресурсами, и в частности с Росреестром, в соответствии с законодательством необходима квалифицированная электронная подпись.

При наличии определенной нормативной базы и стандартов в области электронной подписи следует все-таки отметить, что существует некоторая неопределенность технического и организационного характера, которая пока не позволяет унифицировать использование единой ЭП для разных приложений. Исходя из этого, Росреестром были утверждены технические требования к ЭП, которые должны быть использованы в Росреестре, а также требования к удостоверяющим центрам, предполагающим выдавать сертификаты ключей пользователей его информационных ресурсов (портала, АИС ГКН, АИС ЕГРП).

В большинстве своем эти требования к ЭП достаточно типичны для большинства УЦ, уже работающих в России. Это стандартные формат сертификата ключа, список отозванных сертификатов, правила подписи. Особенностью являются лишь два момента.

Первый связан с необходимостью иметь в составе сертификата ключа некоторого так называемого объектного идентификатора (OID), который должен в соответствии с законом об ЭП накладывать ограничения на область использования этой ЭП. В требованиях Росреестра на эти объектные идентификаторы возлагается функция сообщения о некоторых полномочиях владельца сертификата (например, что владелец сертификата является кадастровым инженером или сотрудником органа местного самоуправления, судебным приставом и т.п.). И для того чтобы получить соответствующую ЭП, пользователь должен предъявить сотруднику УЦ помимо документа, удостоверяющего личность, документы, подтверждающие его полномочия. А УЦ должен выдавать такие сертификаты, лишь удостоверившись в полномочиях такого лица.

Второй момент связан с необходимостью получения Росреестром дополнительной расширенной информации персонального плана о владельце сертификата. Такая информация должна быть предоставлена удостоверяющим центром по запросу от Росреестра в автоматическом, но защищенном режиме. Для чего УЦ должен разработать и предоставить для Росреестра специальные web-сервисы.

Что касается собственно процедуры присоединения УЦ к системе удостоверяющих центров Росреестра, то она очень проста и носит уведомительный характер. Достаточно лишь направить уведомление в адрес Росреестра, где сообщить о том, что данный УЦ удовлетворяет требованиям Росреестра. Росреестр не проводит никаких проверок и процедур аккредитации данного УЦ. При этом только сам УЦ несет перед своими пользователями ответственность за соблюдение всех требований и качество предоставляемых услуг.

Сейчас уже более двух десятков УЦ работают с Росреестром. В дальнейшем их число будет расти. Чтобы воспользоваться одним из них для получения ЭП, надо помнить, что все УЦ в России работают на коммерческой основе. Но помимо собственно цены за услуги УЦ, следует обращать внимание на длительность работы конкретного УЦ непосредственно с Росреестром, время получения ЭП, отсутствие данного УЦ в списке тех, деятельность которых временно или постоянно приостановлена за несоблюдение требований.

Процедура получения электронной подписи

Остановимся на некоторых общих моментах получения ЭП в удостоверяющем центре, понимая, что существуют частные особенности работы конкретного УЦ.

Прежде всего отметим, что сотрудник УЦ должен удостовериться в том, что выдаст сертификат именно тому лицу. Как правило, эта процедура выглядит следующим образом.

Заполняется некоторое заявление на выдачу сертификата ключа. Заявление заполняется от имени либо физического лица, либо руководителя организации, где работает данное физическое лицо.

После проверки документов сотрудник удостоверяющего центра может сформировать владельцу электронной подписи закрытый ключ, записанный на разные типы носителя (например, e-token или его аналог - flash-карту), и сертификат ключа, содержащий парный закрытому открытый ключ. Данный сертификат должен быть сформирован в формате, утвержденном Росреестром, и включать необходимые OID.

Владелец ЭП может также сформировать себе закрытый ключ ЭП самостоятельно с последующим дистанционным формированием запроса в УЦ на получение сертификата ключа подписи. Для этой цели сотрудник УЦ выдает пользователю временный логин и пароль (маркер временного доступа), с помощью которых происходит удаленное обращение к УЦ на получение сертификата ключа. Генерация закрытого ключа осуществляется с использованием специального программного обеспечения - криптопровайдера, которое пользователь должен предварительно приобрести и установить на своем компьютере. Это программное обеспечение также будет необходимо для реализации необходимых криптографических функций в процессе работы. (Наиболее используемый в настоящее время в Российской Федерации сертифицированный криптопровайдер - это Крипто Про CSP.)

Получив электронную подпись, заявитель может взаимодействовать с Росреестром в электронном виде, в том числе формировать и подписывать электронные документы. Следует, правда, отметить, что существующая технология Росреестра не позволяет, например, кадастровому инженеру, имеющему сертификат ключа с OID только кадастрового инженера, получать все типы электронных сервисов. Например, он не может с использованием этой ЭП запрашивать сведения кадастра или реестра прав. Для этого ему нужен сертификат, содержащий OID пользователя портала либо физического лица, либо юридического. Поэтому запрашивая сертификаты в УЦ, следует предусмотреть наличие в нем соответствующих дополнительных объектных идентификаторов.

Далее рассмотрим процедуры взаимодействия с Росреестром в электронном виде.

Представление документов на кадастровый учет

В соответствии с принятыми нормативными документами Росреестра электронные документы для кадастрового учета должны быть представлены в определенном формате. Это относится как к заявлению о постановке на учет, так и к межевым, техническим планам и приложениям к ним. Заявление на кадастровый учет, межевой и технический планы должны быть представлены в формате XML, графические приложения к ним (акт согласования границ и т.п.) в графическом формате. Кроме этого, все документы должны быть упакованы в пакет также определенного формата.

Поэтому помимо собственно электронной подписи заявителю необходимо иметь программное обеспечение, которое может сформировать заявление, межевые и технические планы объектов в необходимом формате. Плюс к этому надо иметь приложение, которое может подписывать электронные документы электронной подписью и проверять подпись, сформированную другим пользователем, например сотрудником кадастровой палаты.

Самый минимальный вариант такого программного обеспечения предлагает портал электронных услуг Росреестра. Например, кадастровый инженер может воспользоваться программой предварительной подготовки межевого плана для собственно формирования межевого плана и его подписания ЭП. На портале Росреестра можно заполнить также заявление на кадастровый учет, подписать его электронной подписью, приложить к нему межевой план с электронной подписью и отправить в адрес соответствующей кадастровой палаты.

С использованием программного обеспечения портала будет осуществлен форматно-логический контроль представленных документов, выполнена проверка электронной подписи и осуществлен запрос расширенных персональных данных в адрес УЦ, выдавшего сертификат ключа. В случае ошибки на каждом этапе будет сформирован протокол контроля, на основании которого можно будет исправить ошибки. При положительном прохождении всех этапов для пользователя будет сформирована расписка о приеме электронных документов, содержащая номер заявки, дату и время их приема. Эта расписка будет подписана электронной подписью должностного лица Росреестра, ответственного за прием электронных документов, и отправлена на адрес электронной почты, указанный заявителем при заполнении заявления.

Далее файлы представленных документов отправляются в кадастровую палату того субъекта РФ, где находится объект недвижимости. Они автоматически загружаются в АИС ГКН. После чего сотрудник кадастровой палаты начинает работать с данным заявлением и приложенными к нему документами. Порядок работы с данной информацией полностью соответствует порядку ведения кадастра недвижимости. И в случаях, определенных законом, сотрудники кадастровой палаты не вправе требовать бумажные документы в дополнение к электронным. В том числе предлагать заявителю прислать сканированные варианты печатных форм межевого и технического планов.

Как правило, кадастровый учет на основании электронных документов занимает меньше времени, чем на основании бумажных, а в некоторых случаях региональные кадастровые палаты даже издают приказы, уменьшающие срок кадастрового учета, например с 20 до 10 рабочих дней.

В результате кадастрового учета на электронный адрес отправителя отправляется решение о кадастровом учете и кадастровый паспорт в виде электронного документа, подписанного ЭП сотрудника кадастровой палаты. В случае отказа или приостановления кадастрового учета заявитель также в электронном виде получает уведомление об отказе или приостановлении соответственно.

Запрос сведений, внесенных в кадастр недвижимости

Запрос сведений, внесенных в кадастр недвижимости, также можно выполнить в электронной форме. Помимо собственно сокращения времени, стоимость сведений в электронном виде меньше, чем на бумажном носителе.

Сам запрос должен быть сформирован в виде файла формата XML, ответы в виде кадастровых выписок и кадастровых планов территорий формируются как в виде файла XML для возможной их загрузки в ПО кадастрового инженера, так и в человекочитаемом виде PDF-файла. В обоих случаях ответы подписываются ЭП сотрудника кадастровой палаты.

Самый простой способ формирования запроса - это заполнение формы на портале Росреестра. При этом следует иметь в виду, что заполнение формы запроса от имени юридического лица требует ЭП представителя этого юридического лица с соответствующим OID в сертификате. То есть, если планируется запрашивать сведения от юридического лица, следует запросить в УЦ необходимый тип сертификата.

Для того чтобы получить запрашиваемые сведения, их предварительно надо оплатить. Для чего заявителю сообщается код платежа, который необходимо указать в платежном поручении банку. Банк, через который уплачивается платеж, включает информацию о проведенных платежах в реестр платежей, который передается в адрес портала Росреестра. А портал Росреестра, получив такой реестр платежей, в свою очередь анализирует его и в положительном случае отправляет запрос в соответствующую кадастровую палату. Аналогично выполняется процесс и в случае запроса сведений из ЕГРП.

Взаимодействие с Росреестром с использованием web-сервисов

При всей простоте взаимодействия с использованием портала Росреестра можно отметить ряд недостатков и неудобств.

Во-первых, при формировании как запросов на получение сведений, так и заявлений на кадастровый учет приходится каждый раз вводить постоянно используемые данные, например данные о заявителе. При этом в случае разрыва интернет-соединения с порталом в следующей сессии придется вновь вводить данные.

Во-вторых, невозможно отправить одновременно несколько запросов на получение сведений или заявлений на кадастровый учет объектов недвижимости (пакетный режим).

В-третьих, для проверки электронной подписи сотрудников Росреестра под полученными документами необходимо использование отдельного программного обеспечения или отдельного сервиса.

В-четвертых, все документы, сформированные как самим заявителем, так и органами Росреестра, хранятся у заявителя в разных местах (например, ответы из Росреестра в виде расписок о приеме документов, протоколов контроля и собственно сами документы в виде выписок, кадастровых паспортов присылаются на электронную почту). При этом заявителю необходимо самому прикладывать определенные усилия по хранению пакета всех документов, относящихся к одному учетному действию, имея в виду потенциальную необходимость их представления для решения спорных ситуаций через некоторый, иногда достаточно длительный, промежуток времени.

В-пятых, при запросе сведений существует временной и технологический разрыв между собственно запросом сведений и их получением, связанный с необходимостью оплаты. Заявитель должен будет сформировать платежное поручение банку с полученным кодом платежа и оплатить его. Либо осуществить наличную оплату также с использованием полученного кода платежа.

Чтобы исключить указанные выше недостатки, целесообразно применять специальное программное обеспечение, использующее web-сервисы портала.

Одним из вариантов реализации такой технологии является комплекс программных продуктов и сервисов "ТехноКад-Экспресс". Общая схема работы программного обеспечения и сервисов "ТехноКад-Экспресс" представлена на рисунке.

Общая схема работы программного обеспечения и сервисов "ТехноКад-Экспресс"

                                                                  --------------------¬
¦Банк ¦
¦ -----------¬ ¦
Платежное поручение¦ ¦ ¦ ¦
-----------+----->L----------- ¦
------------------------------------------------------¬¦ ¦ /¦ ¦
¦ -----------¬ Облако ¦¦ L-------+------------
¦---->¦ ¦<--¬ "ТехноКад-Экспресс"¦¦ ¦
¦¦ L----------- ¦ ¦¦ ¦
¦¦ Центр сертификации¦ ¦¦ Реестр платежей
¦¦ УЦ ¦ -----------¬<-----------------+- -+--------------------------------¬
¦¦ ¦ ¦ ¦<--¬ ¦ ¦¦ Портал ¦
¦¦ ¦ L-----------<-¬¦ ¦ Запрос ¦¦ -----------¬ Росреестра¦
¦¦ ¦ Учетная системদ ¦ на персональные ¦¦ ¦ ---------+-¬<-¬ ¦
¦¦ ¦Оператора услуг覦 -----------¬ ¦ данные КИ ¦L>L-+ ---------+-¬¦ ¦
¦¦ ¦ ¦L>¦ ¦<+------------------+--->L-+ ¦¦ ¦
¦¦ -----------¬ ¦ ¦ L----------- ¦ ¦ /¦L-----------¦ -----------¬ ¦
¦L>¦ ¦ ¦ ¦ Сервис ¦ ¦ ¦ L>¦ ¦ ¦
¦->L----------- ¦ ¦ предоставления¦ ¦ ¦ L----------- ¦
¦¦ Центр ¦/ ¦ персональных ¦ ¦ ¦ /¦ ¦
¦¦ регистрации -----------¬ ¦ данных ¦ L----+-----------------------+-----
¦¦ ------>¦ ¦<---------- ¦ ¦ ¦
¦¦ ¦ L----------- ¦ ¦-----------------------+----¬
¦¦ ¦ Личный ¦ ¦¦ ---¬ ¦ ¦
¦¦ ¦ кабинет КИ ¦ Электронные ¦¦ ¦ ¦ ¦/ ¦
L+-------+--------------------------------------------- документы ¦¦Управление ¦ ¦-----------¬¦
¦ ¦ -------------------------------------------------------------------¦Росреестра L---¦ ¦¦
-+-------+--+-----------------------¬ ¦ L-----------¦
¦¦ ¦/¦/ ¦ Заявление на получение ЭП ----¬ ¦ --------¬ /¦ ¦
¦¦ -----------¬ Клиентский модуль ¦<------------------------->¦ ¦ ¦ ¦ ¦<------------ ¦
¦L>¦ ¦ "ТехноКад-Экспресс" ¦ ¦ ¦ ¦ L-------- ¦
¦ L----------- ¦ ¦ ¦ ¦Кадастровая ---¬ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ палата ¦ ¦ ¦
¦Кадастровый ¦<------------------------->¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ инженер ¦ ЭП L---- ¦ L--- ¦
L------------------------------------ Правообладатель - L----------------------------
клиент КИ

Использование комплекса программного обеспечения и дополнительных сервисов "ТехноКад-Экспресс" позволяет:

Как использовать полученные электронные документы

Одним из вопросов электронного взаимодействия является вопрос об использовании электронных документов, полученных из органов Росреестра. В частности, иногда задается вопрос, как предоставлять заказчику работ межевой план на бумажном носителе с отметкой кадастровой палаты, который был представлен в орган кадастрового учета в электронном виде и на основании которого был проведен учет? В этом случае если заказчик настаивает, то достаточно распечатать бумажную копию межевого плана и поставить на нем печать кадастрового инженера с приложением к нему распечаток кадастрового паспорта или кадастровой выписки о поставленном на учет земельном участке.

Другим часто задаваемым вопросом является вопрос использования электронных документов, полученных из Росреестра (из ГКН и ЕГРП), для третьих сторон (муниципалитетов, банков и т.п.). Ведь данный документ подписан ЭП должностного лица и имеет юридическую силу. Чисто технически, если у этой третьей стороны есть соответствующее ПО, то электронный документ можно прочитать, проверить ЭП и получить на основании этого некоторую информацию. Но здесь возникает одна проблема. Ведь это документ, а вернее, информация в нем была актуальной на момент его выдачи. А с этого момента эта информация могла устареть. Например, земельный участок могли поделить, продать и т.п. Поэтому если некоторой третьей стороне нужна информация для принятия решения, то эта сторона сама должна запросить в Росреестре необходимую информацию в нужный момент. Тем более что этот процесс занимает не более 5 дней после формирования запроса. (А для органов местного самоуправления получение информации к тому же бесплатно.)

Более серьезным является вопрос предоставления органами кадастрового учета документов, на основании которых и был проведен учет, заинтересованным сторонам, в том числе судам, следственным органам, если эти первичные документы являлись электронными. Схожая проблема может быть и у кадастровых инженеров, когда с истечением некоторого периода времени (иногда и достаточно длительного) требуется доказать правомерность проведенного кадастрового учета на основании электронных документов, в частности межевых планов. И этот межевой план, ранее подготовленный кадастровым инженером в электронном виде, необходимо будет предъявить заинтересованной стороне.

Эта проблема связана с решением двух основных задач. Во-первых, часто третьей стороне сложно прочитать и проанализировать представленный электронный документ. Выходом могло бы быть использование некоторого эталонного программного обеспечения для чтения таких файлов. Если такого эталонного ПО нет, то можно обратиться в удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа для электронной подписи, которой был подписан документ. Этот УЦ может провести экспертизу представленного документа и заверить бумажную копию с этого документа на предмет соответствия содержимого в бумажной копии электронному оригиналу. И вместе с заключением УЦ эта заверенная бумажная копия может быть предоставлена заинтересованной стороне.

Во-вторых, для того чтобы эти электронные документы через некоторое время могли быть предоставлены заинтересованным лицам, они должны, безусловно, храниться в электронном архиве, причем как на стороне органов кадастрового учета, так и на стороне заявителя. Причем заявителям крайне целесообразно хранить не только основные документы (заявления, межевые и технические планы), но и вспомогательные - расписки органов Росреестра о приеме заявлений, протоколы контроля и загрузки.

Учитывая потенциально большой объем учетных действий в электронном виде, заявителям, которые по роду своей профессиональной деятельности часто взаимодействуют с Росреестром, следует иметь программное обеспечение, обеспечивающее хранение архивов электронных документов с удобной системой поиска для быстрого нахождения нужного документа, в том числе, и через большой период времени после собственно кадастрового учета.

Взаимодействие в электронном виде - типовые проблемы и способы их разрешения

Технические:

  1. Недоступность сервисов предоставления персональных данных со стороны УЦ, выдавших заявителю сертификат ключа.

Для минимизации этой проблемы следует пользоваться услугами УЦ, предоставляющих услуги гарантированного уровня качества.

  1. Частые отрицательные протоколы входного контроля файлов электронных документов на стороне портала Росреестра.

Проблема связана с некорректным формированием файла электронного документа, его несоответствия стандартному формату. Для минимизации этой проблемы следует пользоваться программным обеспечением, которое уже используется определенное время для подготовки файлов. Причем целесообразно использовать функцию проверки подготовленных файлов на соответствие формату еще перед отправкой в Росреестр.

Организационно-методические:

  1. Временная неготовность части сотрудников кадастровых органов работать с электронными документами, полученными для проведения кадастрового учета. Бывают случаи отказов и приостановлений, когда сотрудники кадастровых палат не видят привычных бумажных форм межевого плана.

Для исправления этой ситуации и исключения ее в будущем в этом случае надо обращаться в кадастровый орган с мотивированным возражением против отказа, причем возражения должны сопровождаться ссылкой на положения нормативной базы. Полезным было бы в качестве приложения к возражению приложить заключение УЦ, выдавшего сертификат ключа ЭП, о корректности представленных электронных документов.

  1. Невозможность представить на текущий момент в электронном виде ряд необходимых документов. Один из наиболее частых случаев отказа или приостановления кадастрового учета, когда категория земель или разрешенное использование, указанные в межевом плане, не соответствуют данным кадастра. Это связано с принятием решения органов местного самоуправления о смене этих параметров, но не предоставление их в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия.

В этом случае на бумаге можно представить в орган кадастрового учета надлежаще заверенную копию документа (нотариально или органом, принявшим соответствующее постановление). В электронном виде такая копия могла быть представлена, но она также должна быть заверена ЭП либо должностного лица органа местного самоуправления, либо нотариуса. Более верным решением должна стать полная реализация положений Закона о кадастре, регламентирующих информационное взаимодействие, в том числе и через каналы системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), которое должно стать обязательным с июля 2012 г.

  1. Невозможность реализовать учет изменений в электронном виде. Пока законодательно не разрешен такой способ взаимодействия исключительно на основе электронных документов.

В некоторых регионах в пилотном режиме уже реализована возможность представления документов для учета изменений в электронном виде в результате их проверки с последующим предоставлением документов на бумажном носителе. Такой вариант по крайней мере существенно сокращает количество обращений в орган кадастрового учета. Планируемые изменения в законодательстве будут предполагать реализацию полностью безбумажного взаимодействия. При этом заявление на учет изменений должно будет подписано ЭП правообладателя или другого уполномоченного лица (не любого, как в случае вновь образованного объекта недвижимости).

О.Н.Елисеев

Генеральный директор

ООО "Технокад"