Мудрый Экономист

Правовые особенности финансирования деятельности по ликвидации негативных последствий природного и техногенного характера в Российской Федерации

"Право и экономика", 2012, N 1

Комплексное финансирование ликвидации негативных последствий природных и техногенных факторов складывается, по сути, из двух составляющих: материальное обеспечение профилактических мероприятий, направленных на предотвращение возможного ущерба и в достаточном количестве отраженных в нормативных правовых документах, и компенсация вреда, причиненного как в результате реализации запланированных неэффективных мероприятий, так и событий, которые невозможно предвидеть.

В России уже имеется положительная законодательная практика организации финансирования на основе компенсационного принципа. Так, Распоряжением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. N 582-р определены меры по завершению работ по ликвидации последствий аварии на Сибирском химическом комбинате (г. Томск-7), компенсации нанесенного ущерба, оздоровлению населения Томской области и обеспечению экологической безопасности окружающей природной среды. В их число были включены исключительно компенсационные мероприятия, направленные на восстановление жизнедеятельности (например: реабилитация территории, компенсация нанесенного ущерба и оздоровление населения; организация и обеспечение медицинских обследований и контроля за состоянием здоровья населения, проживающего в зоне расположения радиационного следа; обеспечение детей района влияния Сибирского химического комбината лекарственными препаратами, витаминами; оплата донорской крови; проведение агрохимических мероприятий (известкование почв) на площади 1275 га; асфальтирование дорог и улиц в зоне этого объекта и т.д.). Положительным является также то, что указанным Распоряжением Правительства РФ определена обязанность Минэкономики России и Минфина России при формировании инвестиционной программы и федерального бюджета на 1995 - 1997 гг. предусмотреть необходимые лимиты централизованных капитальных вложений и ассигнований на их финансирование для проведения работ по ликвидации последствий аварии в г. Томске-7. Обеспечительные и компенсационные мероприятия в отношении пострадавшего населения также закреплены в Постановлении Правительства РФ от 2 ноября 1994 г. N 1200 "О Временном положении о компенсационных выплатах жителям Сахалинской области, пострадавшим от стихийного бедствия в октябре 1994 г.".

В соответствии со ст. 12 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных на оздоровление природной среды: снижение и компенсация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воздействия на нее экологически опасных факторов, приведение радиационно загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения. Подобное также свидетельствует о реализации на практике отмеченного принципа.

В данном случае при определении финансовых затрат государства на компенсацию вреда, причиненного стихийными бедствиями и техногенными авариями, катастрофами, возможна экстраполяция отдельных положений законодательства, регламентирующих схожие ситуации и их практическое применение в определенных частях. Так, в соответствии с п. 3 ст. 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков. В рассматриваемом нами случае также возможно применение п. 5.2 Методических указаний МУ 2.1.9 000-2000 "Определение объема и порядка возмещения вреда здоровью граждан вследствие нарушений санитарного законодательства", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30 декабря 2000 г., в соответствии с которым основанием для оценки и возмещения затрат и потерь в административно-правовом порядке является доказанная эпидемиологическая причинно-следственная связь между воздействием аэротехногенного загрязнения и массовыми изменениями в состоянии здоровья граждан, находящихся в зоне воздействия выбросов. При этом наличие неблагополучной санитарно-эпидемиологической обстановки по атмосферной составляющей и нарушение гигиенических нормативов или иных требований санитарного законодательства являются обязательным условием административно-правовой формы возмещения вреда здоровью граждан.

В качестве недостатка, связанного с организацией эффективного финансирования мероприятий по ликвидации негативных последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, можно выделить отсутствие правовой регламентации движения денежных средств, выделяемых на указанные цели в случае их включения в реализацию коммерческих проектов.

Отметим, что утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2011 г. N 534-р Концепция федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года" предусматривает финансирование, направленное на создание инфраструктуры системы обеспечения вызова оперативных служб с использованием ресурсов "ГЛОНАСС", а также развитие технологий спасения пострадавших в чрезвычайных ситуациях на акваториях и в труднодоступных местах проживания, отдыха и работы населения с использованием ресурсов "ГЛОНАСС".

Анализируя Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1435 "О Федеральной целевой программе по использованию глобальной навигационной спутниковой системы "ГЛОНАСС" в интересах гражданских потребителей", укажем, что эта система является единым технологическим многоотраслевым комплексом, находящимся в собственности Российской Федерации, в результате ее использования предусматривается получение прибыли от российских и зарубежных кампаний, а также физических лиц. Таким образом, с нашей стороны было бы правильно и логично предположить, что поскольку на реализацию данного проекта в числе иных источников в соответствии с Концепцией 2011 г. запланировано выделение денежных средств на финансирование мероприятий по совершенствованию системы "ГЛОНАСС", то часть средств, вырученных от ее коммерческого использования, целесообразно направить на развитие иных сфер обеспечения безопасности российских граждан от природных и техногенных аварий и катастроф.

При исследовании современного законодательства усматривается, что, несмотря на единство расходных обязательств федерального бюджета, выделяемых на рассматриваемые нами цели и прямую обязанность государства оказывать финансовую поддержку важных хозяйственных отраслей в этих вопросах, организация безопасности в данном случае не является безвозмездной для юридических и физических лиц и предусматривает различные обязательные платежи в бюджеты всех уровней. Так, в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" закреплены виды деятельности, сопряженные с повышенной опасностью для населения и окружающей среды и ненадлежащее осуществление которых может повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций. К ним ч. 1 ст. 17 Закона относит разработку, производство и утилизацию боеприпасов и их составных частей, выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов, эксплуатацию химически опасных производственных объектов, деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности, производство, хранение, применение и распространение взрывчатых материалов промышленного назначения, деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления и т.д. Согласно ст. 15 отмеченного нормативного акта за предоставление лицензирующим органом лицензии, выдачу дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии, переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в ст. 7 также предусматривает взимание государственной пошлины за выдачу разрешений на применение технических устройств на опасных производственных объектах. В соответствии с Перечнем предоставляемых государственных функций (услуг) Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, утв. Распоряжением Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 9 июня 2008 г. N ГК-159-р(фс), данный орган исполнительной власти на платной основе осуществляет выдачу свидетельств на право проведения подготовки экипажей судов и берегового персонала, отвечающего за безопасную эксплуатацию судов, свидетельств об одобрении типа морской навигационной и радиосвязной аппаратуры и т.д. Наконец, Приложением 1 к Федеральному закону от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" определены Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 г., согласно которым денежные взыскания (штрафы), налагаемые за нарушение Федерального закона "О пожарной безопасности", а также за нарушение иного законодательства в области защиты населения от негативного воздействия природной и техногенной среды, распределяются между государственными бюджетами всех уровней.

По некоторым экспертным оценкам, общий размер денежных средств, поступающих ежегодно в доход государства, в отмеченных случаях превышает 60 млрд руб. [1]. Эти активы можно эффективно использовать на материальное обеспечение рассматриваемой нами системы. Более того, эффективный расчет данных поступлений будет являться своего рода константой, которую можно заложить и использовать при разработке федеральных целевых программ финансирования мероприятий по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Практическая реализация этой меры облегчит задачу Министерству финансов Российской Федерации по изысканию средств, необходимых для реализации подобных программ.

С учетом этого представляется необходимым законодательно закрепить в ст. 24 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" отдельную норму, предусматривающую ежегодное реинверсирование денежных средств, поступающих от разрешительных действий государственных органов в связи с процедурными аспектами реализации профилактических мероприятий по предупреждению аварий и катастроф и взимания штрафов по фактам нарушений законности в области безопасности населения от воздействия природных и техногенных факторов в процентном соотношении к полученным в результате этих поступлений суммам. Порядок их использования должен определяться Правительством Российской Федерации.

В качестве положительного примера нашему концептуальному предложению по модернизации финансового обеспечения исследуемой сферы приведем подобное законодательное решение в области обеспечения безопасности гидротехнических сооружений. Так, ст. 84 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" было закреплено положение, согласно которому средства, поступающие в 2000 г. в Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов сверх предусмотренных сумм, направляются на осуществление мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности.

В рамках данной статьи рассмотрим еще один аспект, имеющий непосредственное отношение к анализируемым отношениям.

В соответствии с п. 1 ст. 24 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" финансовое обеспечение установленных этим нормативным актом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций:

федерального и межрегионального характера, а также чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, является расходным обязательством Российской Федерации;

регионального и межмуниципального характера (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством субъектов Российской Федерации;

в границах (на территории) муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством муниципального образования.

Под финансовым обеспечением мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций специалисты понимают покрытие затрат общественных ресурсов (материальных, финансовых, технических, людских, информационных и т.п.) на осуществление мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет финансовых ресурсов, аккумулируемых государством, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и объектами экономики [2]. При этом подразумеваются три уровня финансирования системы мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций: федеральный, региональный и местный.

Финансовое обеспечение на этих уровнях и направление денежных средств на основные мероприятия в рассматриваемой сфере определены п. 14 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. N 547, согласно которому финансирование подготовки руководителей, председателей комиссий по чрезвычайным ситуациям и уполномоченных работников федеральных органов исполнительной власти, председателей комиссий по чрезвычайным ситуациям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организации и проведения федеральными органами исполнительной власти учений и тренировок в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в пределах средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета. В свою очередь, финансирование содержания учебно-методических центров по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации, подготовки уполномоченных работников территориальных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также проведения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации учений и тренировок осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Указанным пунктом Постановления Правительства РФ N 547 финансовое обеспечение подготовки председателей комиссий по чрезвычайным ситуациям органов местного самоуправления, уполномоченных работников соответствующего звена территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, содержания курсов гражданской обороны и защиты от ЧС муниципальных образований, подготовки неработающего населения, а также проведения органами местного самоуправления учений и тренировок осуществляется за счет средств местных бюджетов.

Вместе с этим на ведомственном уровне в исследуемых нами вопросах допускается разделение финансовых обязательств. Так, в п. 4.1 Приказа Министерства энергетики РФ от 22 декабря 2009 г. N 585 "О функциональных подсистемах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Минэнерго России" отмечено, что финансовое обеспечение функционирования подсистем Минэнерго России и мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности осуществляется: в Минэнерго России - за счет средств бюджета Министерства; в организациях (на объектах), находящихся в ведении Минэнерго России, - за счет собственных средств. Аналогично распределены данные обязательства в Приказе Министерства промышленности и торговли РФ от 10 февраля 2011 г. N 141 "Об утверждении положений о функциональных подсистемах Минпромторга России единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", согласно п. 4.1 которого финансовое обеспечению функционирования функциональной подсистемы и мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности осуществляется: в Минпромторге России - за счет средств бюджета Министерства; в Росстандарте - за счет средств бюджета Росстандарта; в организациях (на объектах), находящихся в ведении Минпромторга России и Росстандарта, - за счет средств организаций.

Список литературы

  1. Петросян О.Ш. Уголовно-правовые и криминологические аспекты обеспечения финансовой безопасности государства: Монография. М.: ЮНИТИ, 2011. С. 39, 40.
  2. Артемьев Е.В., Семенова М.Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СПС "ГАРАНТ".

Н.В.Галицкая

К. ю. н.,

доцент

Саратовской государственной

академии права,

докторант

кафедры административного

и муниципального права

Саратовской государственной

академии права

А.В.Баринов

Начальник отдела

Прокуратуры Саратовской области,

специалист

в области юриспруденции,

государственного управления

в сфере обеспечения безопасности

населения и территорий

от негативных последствий

чрезвычайных ситуаций

и стихийных бедствий

в Российской Федерации

Государственный (муниципальный) контракт и договор присоединения: проблемы соотношения
 
Законодательство о публичных закупках: оценка с позиции вступления России в вто