Мудрый Экономист

Стандарты наблюдения европейского центрального банка за платежными инструментами

"Расчеты и операционная работа в коммерческом банке", 2012, N 1

В статье проводится анализ документов Европейского центрального банка, устанавливающих стандарты наблюдения за платежными инструментами и обеспечивающих их применение платежными схемами. На основе выявленной неполноты комплекса требований автор делает вывод о необходимости дополнения принятых стандартов наблюдения новыми документами, устанавливающими критерии оценки качества платежных схем и процедуры выполнения такой оценки <1>.

<1> В статье представлена личная точка зрения автора, не отражающая позицию Банка России.

Европейский центральный банк (далее - ЕЦБ) и Евросистема <2> большое внимание уделяют наблюдению как за платежными системами, так и за платежными инструментами. Наблюдение за указанными объектами рассматривается как деятельность, направленная на обеспечение бесперебойного функционирования организационных образований и их инфраструктуры, обеспечивающих предоставление платежных услуг субъектам экономической деятельности. Например, в Стандартах наблюдения за европейскими розничными платежными системами присутствует такая формулировка: "Наблюдение за платежными системами является неотъемлемой функцией центральных банков и имеет своей целью обеспечить бесперебойное функционирование платежных систем и финансовую стабильность".

<2> Евросистема охватывает Европейский центральный банк и национальные центральные банки государств - участников Евросоюза, которые используют евро.

Целью данной статьи являются анализ подходов ЕЦБ к наблюдению за объектами и процессами предоставления финансовых услуг, оценка возможностей и форм практической реализации указанных подходов в контексте различных интерпретаций термина "функция центрального банка по наблюдению". Документы Европейского центрального банка, определяющие нормативную базу процесса наблюдения <1>, представляют интерес в том числе и потому, что рассматриваемые в них вопросы требуют решения и в рамках финансового сектора России.

<1> Стандарты наблюдения за европейскими розничными платежными системами // Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Вып. 21. 2010. С. 5 - 14; Наблюдение за платежными схемами, функционирующими с использованием карт. Стандарты // Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Вып. 21. 2010. С. 15 - 32; Наблюдение за системами прямого дебета. Стандарты // Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Вып. 21. 2010. С. 33 - 50; Наблюдение за системами кредитовых переводов. Стандарты // Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Вып. 21. 2010. С. 51 - 68; Eurosystem Oversight Policy Framework // European Central Bank. Eurosystem. February 2009 (http://www.ecb.int/pub/pdf); Harmonised Oversight Approach and Oversight Standards for Payment Instruments // European Central Bank. Eurosystem. February 2009 (http://www.ecb.int/pub/pdf).

Особенности подхода ЕЦБ к наблюдению за платежными инструментами

Согласно Директиве о платежных услугах <2> платежный инструмент означает любое персонифицированное устройство(а) и (или) набор процедур, согласованный между пользователем платежных услуг и провайдером платежных услуг и используемый пользователем платежных услуг для инициирования платежного распоряжения. То есть в качестве платежного инструмента рассматривается любое средство, используемое конечным пользователем для формализованного выражения потребности в той или иной платежной услуге, например переводе денежных средств.

<2> Директива 2007/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 13.11.2007 о платежных услугах на внутреннем рынке, вносящая изменения в Директивы 97/7/ЕС, 2002/65/ЕС, 2005/60/ЕС и 2006/48/ЕС и отменяющая Директиву 97/5/ЕС (текст, затрагивающий вопросы европейской экономической зоны). Европейский парламент и Совет Европейского союза. Декабрь 2007 г. // Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Центральный банк Российской Федерации. Вып. 18. 2009. 46 с.

На практике перечень используемых платежных инструментов всегда ограничен. В частности, в указанных выше документах ЕЦБ определяются подходы к наблюдению за такими платежными инструментами, как платежи с помощью банковских карт, прямой дебет и кредитовый перевод.

Определение платежного инструмента как персонифицированного устройства или набора процедур обусловливает направленность наблюдения не на собственно платежный инструмент, а на процесс (порядок) и результаты применения платежного инструмента. В самом деле, наблюдение за отдельно взятой банковской картой (и всеми картами в совокупности) или повторяющееся (поскольку наблюдение является циклическим процессом) изучение относительно редко изменяемых процедур, согласно определению являющихся платежным инструментом, не даст центральному банку никакой информации о динамике процессов применения платежных инструментов и возникающих в этих процессах событиях реализации рисков.

Указанное обстоятельство порождает основные особенности подхода ЕЦБ к наблюдению за платежными инструментами:

<1> Платежная схема - набор межбанковских правил, норм и стандартов, необходимых для функционирования платежных услуг. См. European Central Bank Payments and Markets Glossary, доступный на сайте http://www.ecb.int/home/glossary/html/act6p.en.html#631.
<2> См., напр.: Наблюдение за системами прямого дебета. Стандарты (с. 38) и Наблюдение за системами кредитовых переводов. Стандарты (с. 56): "Участники должны соблюдать соответствующие стандарты (или их отдельные части) данной методики наблюдения. Наблюдение будет осуществляться с учетом распределения ответственности".

Таким образом, функция наблюдения ЕЦБ за платежными инструментами как реализация задачи Центробанка по обеспечению бесперебойного функционирования платежных систем и финансовой стабильности подразумевает контроль за деятельностью органа управления платежной схемой в части обеспечения соответствия предлагаемой и поддерживаемой схем установленным стандартам.

Стандарты наблюдения за платежными инструментами разработаны ЕЦБ преимущественно для платежных инструментов, применяемых в рамках SEPA (Single Europe Payment Area - единое общеевропейское платежное пространство). Поэтому для схем прямого дебета и схем кредитовых переводов в качестве органа управления указан Европейский платежный совет, который выполняет большинство функций общего управления схемами: "Например, определение и разработку стандартов, правил, технических требований или отбор и одобрение уже существующих, а также политик доступа к схеме, конкуренции, ценообразования, предотвращения мошенничества, управления, мониторинга деятельности, соблюдения стандартов, решения спорных вопросов и т.д." <3>.

<3> Наблюдение за системами прямого дебета. Стандарты (с. 45).

Здесь важно отметить, что Европейский платежный совет представляет собой объединение финансовых организаций стран Евросоюза, то есть является общественной организацией. Указанное обстоятельство имеет два следствия. Поскольку в Евросоюзе орган управления схемами применения таких платежных инструментов, как прямой дебет и кредитовые переводы, не является государственной организацией, наблюдение за этими платежными инструментами для ЕЦБ не сопряжено с конфликтом интересов: субъектом наблюдения является организация, внешняя по отношению к государственным структурам. Второе следствие состоит в том, что часть функций государственного регулирования (например, установление правил и стандартов, обеспечение конкурентной среды) реализуется в рамках общественной организации силами субъектов экономической деятельности.

Представляется, что в этом контексте определение наблюдения как функции центрального банка, имеющей целью обеспечение бесперебойного функционирования платежных систем, а также обеспечение надежности и эффективности применения платежных инструментов, требует дополнительного уточнения.

Что такое "функция наблюдения"?

"В начале было слово, и слово было у Бога, и слово было Бог...". Если согласиться с этим положением Евангелия от Иоанна, то полисемантичность слов объясняется тем, что изначально каждому слову соответствовало много сущностей (значений).

Термин "функция" также интерпретируется сегодня в нескольких смыслах. Представляется, что в рассматриваемых документах ЕЦБ для термина "функция" в словосочетании "функция наблюдения" наиболее приемлемым является толкование, предлагаемое в Современной энциклопедии <1>: "Функция (от лат. fuctio - исполнение, осуществление) - деятельность, обязанность, работа".

<1> http://dic.academic.ru/contents.nsf/enc1p/

Для данного понятия имеются и иные определения, например предлагаемое в Экономико-математическом словаре <2>: "Функция - 1. Зависимая переменная величина. 2. Соответствие y = f(x) между переменными величинами, в силу которого каждому рассматриваемому значению некоторой величины x (аргумента или независимой переменной) соответствует определенное значение другой величины y (зависимой переменной или Функции в значении 1). Функция задана, если известен закон, определяющий такое соответствие. На практике она задается формулой, таблицей или графиком (есть и другие способы, например алгоритмический)".

<2> http://slovari.yandex.ru/~книги/Лопатников/

В более формализованной нотации данное определение может быть представлено следующим образом: функцией называется упорядоченная тройка элементов (кортеж длины 3):

    <X, Y, f>,                                                          (1)

где X - множество, называемое областью определения функции;

Y - множество, называемое областью значений функции;

f - некоторое правило (закон), по которому каждому элементу из области определения X ставится в соответствие некоторый элемент из области значений Y.

Обычно тройку элементов, образующих функцию, записывают в виде:

    f / X --> Y.                                                        (2)

Запись функции в виде выражения (2) описывает соотношение в целом между всем множеством возможных элементов области определения (например, состояний некоторой системы или платежной схемы) и всем множеством области значений (например, множеством оценок указанных состояний). Поэтому такая запись называется глобальной.

Запись f / x -> y или y = f (x) указывает на соотношение между отдельным элементом x области определения и соответствующим элементом y области значений. Такая форма записи функции f называется локальной.

Примечательно, что так же, как и математическое определение термина "функция", определение понятия "наблюдение", сформулированное Банком международных расчетов и применяемое ЕЦБ, тоже содержит три элемента (три вида деятельности) <1>: "Наблюдение за платежными и расчетными системами является функцией центрального банка, при выполнении которой цели надежности и эффективности достигаются путем мониторинга существующих и планируемых систем, оценки их соответствия этим целям и, если необходимо, инициирования изменений".

<1> Наблюдение центрального банка за платежными и расчетными системами // Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Центральный банк Российской Федерации. Вып. 2. 2007. 56 с.

Обратим внимание на то, что согласно определению из Экономико-математического словаря функция задана, если известен закон, определяющий соответствие между элементами области определения и элементами области значений. При этом, естественно, предполагается, что для рассматриваемой функции перечень (или хотя бы характеристики) элементов области определения и области значений известен.

Сопоставим определения понятий "наблюдение" и "функция". Под мониторингом платежных и расчетных систем понимается получение информации о текущих характеристиках данных систем и характеристиках процессов их функционирования. То есть в процессе мониторинга устанавливаются текущие значения параметров области определения для функции наблюдения.

Оценка соответствия (как процесс, деятельность) наблюдаемых систем требованиям надежности и эффективности включает в себя правила (методику) сопоставления текущего состояния системы (элемента области значений функции наблюдения) со значениями некоторых целевых величин (элементами области определения функции наблюдения). То есть оценка соответствия как один из видов деятельности регулятора объединяет в себе два компонента математического определения термина "функция" - область значений и правило (закон) установления соответствия между областью определения и областью значений.

Третий вид деятельности в рамках наблюдения - инициирование, если необходимо, изменений - прямого аналога в математическом определении термина "функция" не имеет и подразумевает процесс перевода платежной системы в такое состояние, для которого оценка соответствия будет удовлетворительной, то есть процесс перевода системы в такую точку области определения, которой в соответствии с функцией (правилом, законом) наблюдения будут отвечать допустимые значения параметров (приемлемый для регулятора элемент области значений).

При этом риск-ориентированность наблюдения <1> будет выражаться в том, что элементы области значений функции наблюдения характеризуются параметрами, связанными с теми или иными показателями рисков. То есть в формализованном виде функция риск-ориентированного наблюдения может быть представлена как:

        -                      ¬     -                  ¬
¦показатели состояния ¦ ¦показатели рисков ¦
f / ¦платежной схемы, ¦ --> ¦платежной схемы, ¦. (3)
¦определяемые в ¦ ¦определяемые в ¦
¦процессе мониторинга ¦ ¦процессе оценки ¦
L - L -
<1> Harmonised oversight approach and oversight standards for payment instruments // European central bank. Eurosystem. February 2009.

Графически указанное соотношение иллюстрируется на рисунке.

Функции риск-ориентированного наблюдения

                                          Область значений
¦
Область ¦/
определения ------------------¬
¦ Методика оценки ¦Показатели рисков¦
¦/ (правило, закон L------------------
------------¬ соответствия) - f / ¦¦
¦ Состояния ¦ ¦/ ¦¦ ¦¦<----¬
¦наблюдаемой¦------------------------------------¦ ¦¦ ¦
¦ платежной ¦------------------------------------- ¦¦Инициирование
¦ схемы ¦ /--------------------------------------¦ изменений
L------------ ---------------------------------------

Рисунок Соотношение между понятиями "стандарты наблюдения" и "функция наблюдения"

В соответствии с гармонизированным и риск-ориентированным подходом к наблюдению <1> за платежными схемами ЕЦБ определил следующие пять стандартов:

<1> Harmonised oversight approach and oversight standards for payment instruments // European central bank. Eurosystem. February 2009.

Стандарт 1: схема должна иметь надлежащее юридическое основание во всех соответствующих юрисдикциях.

Стандарт 2: схема должна гарантировать, что всесторонняя информация, включая соответствующую информацию относительно финансовых рисков, будет доступной для всех действующих субъектов.

Стандарт 3: схема должна гарантировать адекватную степень безопасности, эксплуатационной надежности и непрерывности бизнеса.

Стандарт 4: схема должна обеспечивать реализацию эффективных, контролируемых и прозрачных механизмов управления.

Стандарт 5: схема должна управлять рисками и сдерживать финансовые риски в отношении процессов клиринга и расчета.

В рассматриваемых документах ЕЦБ отсутствует прямое определение общего термина "стандарт наблюдения за платежной схемой". Поэтому интерпретация этого понятия может быть осуществлена только на основе анализа текстов приведенных выше стандартов и контекста документов, в которых они применяются.

Из текстов стандартов следует, что они определяют требования к характеристикам платежной схемы, то есть к области определения функции наблюдения, понимаемой как деятельность центрального банка. Подтверждением того, что принятые ЕЦБ документы по наблюдению за платежными схемами не ориентированы на определение области значений функции наблюдения и правила установления соответствия между элементами области определения и области значений этой функции (т.е. соответствия между параметрами, характеризующими текущее состояние платежной схемы, и показателями рисков для этого состояния), является анонс намерения Евросистемы <1> "разработать методологию оценки, призванную стать руководством для всесторонней и эффективной оценки".

<1> Наблюдение за системами прямого дебета. Стандарты; Наблюдение за системами кредитовых переводов. Стандарты.

Рассматривая вопросы наблюдения в национальной платежной системе, Банк России использует прямое определение стандартов <2>: "Стандартами названы соглашения и (или) рекомендации, не являющиеся нормами закона и рассматриваемые в основном как правила, методы, условия, диктуемые рыночным развитием, задачами государственной политики и являющиеся примерами (обычаями) наилучшей практики".

<2> См.: Тамаров П.А. Наблюдение как задача центрального банка по совершенствованию и развитию платежных систем // Деньги и кредит. 2011. N 2. 2011. С. 15 - 23.

При этом из вышеуказанной статьи П.А. Тамарова следует, что указанные правила, методы и условия, как и стандарты наблюдения ЕЦБ, определяют (в виде рекомендаций) требования к характеристикам построения и функционирования платежных систем, платежных схем и иных элементов НПС, но при этом данные стандарты не называются стандартами наблюдения.

Таким образом, стандарты наблюдения, устанавливаемые ЕЦБ для платежных схем, и стандарты, которые предполагаются для использования Банком России в процессе наблюдения в НПС, регламентируют только один элемент функции наблюдения, а именно - ее область определения. Поэтому установленные ЕЦБ стандарты наблюдения не в полной мере отвечают [формальному] пониманию наблюдения как функции центрального банка.

Данное заключение могло бы рассматриваться как досадная терминологическая неточность, если бы стандарты наблюдения рассматривались только как стандарты деятельности (реализации функции) центрального банка. Однако, если "в области наблюдения за платежными инструментами Евросистема основным пользователем стандартов рассматривает орган управления схемой" <1> и "Евросистема сосредоточивает свой подход к наблюдению за платежными инструментами на вопросах общесхемной значимости и контролирует орган управления схемой, предлагающей платежный инструмент" <2>, это означает, что реализацию функции наблюдения (функции центрального банка) за платежными схемами прямого дебета и кредитовых переводов в рамках SEPA Европейский центральный банк делегирует Европейскому платежному совету, то есть общественной организации.

<1> Наблюдение за системами прямого дебета. Стандарты.
<2> Наблюдение за системами кредитовых переводов. Стандарты.

Решение вопроса о принципиальной возможности передачи функций центрального банка на аутсорсинг должно сопровождаться определением условий корректности такой передачи с точки зрения правовых полномочий. Например, если речь идет о риск-ориентированном наблюдении, то, кроме анонсированной ЕЦБ методологии оценки, для органа управления платежной схемой необходимы полномочия по контролю за системами управления рисками каждого из участников платежной схемы. Кроме того, возникает вопрос о компенсации материальных затрат, которые будет нести орган управления платежной схемой при реализации полномасштабного мониторинга каждого участника платежной схемы и оценки рисков.

С другой стороны, в тех странах, где правила и стандарты применения платежных инструментов, то есть платежные схемы, определяет центральный банк, ситуация с проведением наблюдения за платежными инструментами оказывается схожей с проведением наблюдения за платежными системами, собственником или оператором которых является центральный банк. Поскольку и органом управления платежной схемой, и органом, осуществляющим наблюдение, является одна и та же организация, во избежание конфликта интересов функции управления платежной схемой и наблюдения за ней должны быть разделены между различными структурными подразделениями центрального банка.

В том случае, когда центральный банк является и органом управления платежной схемой, и органом, осуществляющим наблюдение за платежной схемой, автоматически решается вопрос о добровольности применения стандартов, в данном случае стандартов наблюдения, поскольку они принимаются и исполняются одной и той же организацией.

Вопрос о добровольности применения стандартов наблюдения органом управления платежной схемой, не являющимся центральным банком в документах, принятых ЕЦБ, не рассматривается. Поэтому остается открытым вопрос о различии между требованиями центрального банка, обязательными для исполнения и применяемыми в отношении розничных платежных систем и платежных схем, и общепринятым пониманием стандарта как документа, предназначенного для добровольного применения <1>.

<1> См., напр.: Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании": "Стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг".

Заключение

Принятие Европейским центральным банком стандартов наблюдения за платежными инструментами является важным этапом в развитии подходов к регулированию платежных схем и процессов оказания платежных услуг.

Однако по некоторым аспектам документы ЕЦБ, определяющие гармонизированный подход к наблюдению за платежными инструментами и стандарты такого наблюдения, скорее, только обозначают проблему, нежели предлагают ее решение. Это касается прежде всего соотношения между обязательностью исполнения требований регулятора и добровольностью применения стандартов, несоответствия между определением наблюдения как деятельности центрального банка и возложением обязанности по выполнению стандартов наблюдения на внешнюю по отношению к центральному банку организацию - орган управления платежной схемой.

При этом принятые стандарты наблюдения за платежными инструментами определяют только общие требования к принципам функционирования платежных схем, не устанавливая ни критериев качества их функционирования, ни принципов оценки текущего состояния, ни условий инициирования изменений, то есть стандарты не покрывают всех видов деятельности по наблюдению. Таким образом, приведенное в работе П.А. Тамарова мнение о том, что "не менее проблемной выглядит и тема о сущности наблюдения", применимо к стандартам наблюдения за платежными инструментами в полном объеме.

Это означает, что процесс разработки и совершенствования подходов к наблюдению за платежными инструментами должен продолжаться. Представляется, что наиболее важным направлением развития подходов к наблюдению за платежными инструментами и платежными схемами являются определение целевых показателей этих объектов (особенно в случае риск-ориентированного подхода) и разработка методик оценки, то есть установление правил (законов) сопоставления параметров применяемых платежных инструментов и платежных схем, определяемых в процессе текущего мониторинга, с установленными регулятором значениями показателей. Только наличие в документах регулятора всех трех компонентов функции наблюдения (области определения, требований к характеристикам объекта регулирования, области значений, допустимых значений оцениваемых параметров и правила сопоставления области определения с областью значений) даст основание для утверждения о том, что регулятор имеет полностью сформированную нормативную базу для реализации этой функции.

А.Л.Кузьмин

К. т. н.,

главный экономист

департамент регулирования расчетов

Банк России