Совершенствование управления доходами муниципального образования с использованием налогового потенциала
Аннотация. В статье обосновывается роль бюджетно-налогового планирования. Рассматриваются направления роста доходов местных бюджетов в современных условиях. Особое внимание при этом уделяется вопросам укрепления доходов муниципальных образований за счет применения налогового потенциала.
Важнейшим направлением реформирования бюджетной сферы в Российской Федерации является совершенствование планирования на всех уровнях бюджетной системы. Эффективность бюджетных планов во многом определяет качество и своевременность оказания государственных и муниципальных услуг. Особое внимание уделяется грамотному определению бюджетных доходов как основы полного выполнения возложенных полномочий на бюджеты, в том числе и на местные. Определяют финансовую самостоятельность бюджетов налоговые доходы. В настоящее время на муниципальном уровне они имеют тенденцию снижения, что связано с изменениями в законодательстве, несовершенной системой бюджетного регулирования. Вместе с тем роль налогов, безусловно, является определяющей для территорий. В структуре собственных доходов данные поступления занимают наибольший удельный вес, что видно из таблицы 1.
Таблица 1
Структура собственных доходов бюджета города Мичуринска Тамбовской области в 2000 - 2010 гг., %
------------T-----------------------------------------------------------------¬
¦ ¦ Годы ¦
¦ Показатели+-----T-----T-----T-----T-----T-----T-----T-----T-----T-----T-----+
¦ ¦ 2000¦ 2001¦ 2002¦ 2003¦ 2004¦ 2005¦ 2006¦ 2007¦ 2008¦ 2009¦ 2010¦
+-----------+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Собственные¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦доходы, ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦100 ¦
¦всего ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-----------+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦в том ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦- доходы ¦ 94,8¦ 91,5¦ 88,7¦ 86,7¦ 85,5¦ 85,5¦ 85,6¦ 88,4¦ 73,0¦ 74,8¦ 77,8¦
¦за счет ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦налоговых ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦поступлений¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-----------+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦- доходы за¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦счет ¦ 5,2¦ 8,5¦ 11,3¦ 13,3¦ 14,5¦ 14,5¦ 14,4¦ 11,6¦ 27,0¦ 25,2¦ 22,2¦
¦неналоговых¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦поступлений¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L-----------+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+------
Аналогичная ситуация складывается и по всем муниципальным образованиям России (табл. 2).
Таблица 2
Структура собственных доходов местных бюджетов Российской Федерации за 2008 - 2009 гг., %
----------------------------------------T----------------T----------------¬
¦ Показатели ¦ 2008 г. ¦ 2009 г. ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦Доходы, всего ¦ 100 ¦ 100 ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦в том числе: ¦ ¦ ¦
¦- налоговые доходы ¦ 72,1 ¦ 74,2 ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦- неналоговые доходы ¦ 27,9 ¦ 25,8 ¦
L---------------------------------------+----------------+-----------------
Таким образом, при оценке доходов местных бюджетов в первую очередь необходимо рассчитать сумму налоговых поступлений. Наиболее эффективно это можно сделать с использованием налогового потенциала муниципального образования. В условиях кризиса налоговый потенциал становится предметом пристального изучения, поскольку он позволяет выявить резервы роста доходов, дает возможность определить механизмы наиболее благоприятного воздействия налоговой системы на реальный сектор экономики. В конечном итоге налоги должны способствовать экономическому росту, расширению инвестиционной активности хозяйствующих субъектов.
Налоговый потенциал следует рассматривать в тесном взаимодействии с бюджетным и финансовым потенциалами. Определение их сущности представлено в таблице 3.
Таблица 3
Сравнительная характеристика финансового, бюджетного и налогового потенциалов <1>
Финансовый потенциал | Бюджетный потенциал | Налоговый потенциал |
Общие черты | ||
1. Совокупность потенциальных ресурсов, которая никогда в полной мере | ||
Отличительные особенности | ||
1. Характеризует всю | 1. Охватывает системы | 1. Включает систему |
На практике необходимо использовать взаимосвязь данных понятий. Основой налогового потенциала выступает бюджетный потенциал, в основе которого, в свою очередь, финансовый потенциал. Следовательно, укрепление бюджетной системы не возможно без обеспечения экономического роста, повышения занятости населения и увеличения накоплений во всех сферах финансовых отношений.
Налоговый потенциал муниципального образования можно рассматривать как совокупность потенциально возможных поступлений в соответствующий бюджет. В ходе его определения необходимо учитывать общую сумму поступлений по налогам, а также нормативы отчислений, установленные бюджетным законодательством. В соответствии с действующей практикой в местные бюджеты поступают следующие налоги: налог на доходы физических лиц, земельный налог, налог на имущество физических лиц, государственная пошлина, а также налоги на совокупный доход (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог). Значение этих налогов для бюджета не одинаково. Рассмотрим структуру налоговых доходов бюджета г. Мичуринска Тамбовской области (таблица 4).
Таблица 4
Структура налоговых доходов бюджета города Мичуринска Тамбовской области в 2000 - 2010 гг., %
Показатели | Годы | ||||||||||
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |
Налоговые | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
Налог | 5,9 | 16,2 | 17,3 | 8,0 | 6,7 | - | - | - | - | - | - |
Налог | 36,9 | 23,2 | 28,4 | 36,0 | 42,4 | 57,3 | 68,4 | 71,8 | 76,7 | 71,3 | 67,9 |
Налог | 9,9 | 11,0 | 13,8 | 12,0 | 1,0 | - | - | - | - | - | - |
Налог на | 11,0 | 18,3 | 19,0 | 20,0 | 23,6 | 1,9 | 1,9 | 2,0 | 1,9 | 3,9 | 3,0 |
Земельный | 3,4 | 4,6 | 8,3 | 12,0 | 10,3 | 17,1 | 5,9 | 6,3 | 4,9 | 7,4 | 9,4 |
Налоги на | 6,1 | 8,2 | 9,7 | 8,0 | 11,9 | 22,2 | 19,9 | 17,5 | 13,9 | 14,6 | 13,1 |
Прочие | 26,8 | 18,5 | 3,5 | 3,0 | 4,1 | 1,5 | 3,9 | 2,4 | 2,6 | 2,8 | 6,6 |
Структура налоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации отражена в таблице 5.
Таблица 5
Структура налоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации за 2008 - 2009 гг., %
----------------------------------------T----------------T----------------¬
¦ Показатели ¦ 2008 г. ¦ 2009 г. ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦Налоговые доходы, всего ¦ 100 ¦ 100 ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦в том числе: ¦ ¦ ¦
¦- налог на доходы физических лиц ¦ 68,6 ¦ 70,7 ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦- налоги на совокупный доход ¦ 10,5 ¦ 10,1 ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦- земельный налог ¦ 10,3 ¦ 11,1 ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦- налог на имущество физических лиц ¦ 1,2 ¦ 1,4 ¦
+---------------------------------------+----------------+----------------+
¦- другие налоги ¦ 9,4 ¦ 6,7 ¦
L---------------------------------------+----------------+-----------------
Безусловно, при оценке налогового потенциала необходимо основное внимание уделять доходообразующим налогам, прежде всего налогу на доходы физических лиц. Однако нельзя забывать и об основе муниципальных бюджетов - местных налогах.
Действующим бюджетно-налоговым законодательством закреплено за местными бюджетами лишь два налога - налог на имущество физических лиц и земельный налог. Их роль, как в системе общих доходов, так и в сфере собственных доходов минимальна, что видно из данных таблицы 6.
Таблица 6
Анализ доли местных налогов в структуре доходов бюджета города Мичуринска за 2006 - 2010 годы
----------------T--------T--------T--------T--------T--------T------------¬
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ Отклонение ¦
¦ Показатели ¦ 2006 г.¦ 2007 г.¦ 2008 г.¦ 2009 г.¦ 2010 г.¦ 2010 г. ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ от 2006 г. ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ (+, -) ¦
+---------------+--------+--------+--------+--------+--------+------------+
¦Доходы, всего, ¦ 658,3 ¦ 754,5 ¦ 1085,6 ¦ 1125,9 ¦ 762,3 ¦ +104,0 ¦
¦тыс. руб. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------+--------+--------+--------+--------+--------+------------+
¦в том числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦- собственные ¦ 229,1 ¦ 265,8 ¦ 373,6 ¦ 383,3 ¦ 410,4 ¦ +181,3 ¦
¦доходы, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦тыс. руб. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------+--------+--------+--------+--------+--------+------------+
¦из них: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦- местные ¦ 15,2 ¦ 18,8 ¦ 18,6 ¦ 32,5 ¦ 39,9 ¦ +24,7 ¦
¦налоги, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦тыс. руб. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------+--------+--------+--------+--------+--------+------------+
¦Доля местных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦налогов ¦ 2,3 ¦ 2,5 ¦ 1,7 ¦ 2,9 ¦ 5,2 ¦ +2,9 ¦
¦в структуре ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦доходов, % ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------+--------+--------+--------+--------+--------+------------+
¦Доля местных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦налогов ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦в структуре ¦ 6,6 ¦ 7,1 ¦ 5,0 ¦ 8,5 ¦ 9,7 ¦ +3,1 ¦
¦собственных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦доходов, % ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L---------------+--------+--------+--------+--------+--------+-------------
За последние пять лет наблюдается рост абсолютной суммы местных налогов, а также увеличение их доли в составе общих доходов и собственных источников. Оценка налогового потенциала по местным налогам ориентирована на укрепление муниципальных бюджетов за счет роста их поступлений. Наибольшие резервы имеет налог на имущество физических лиц. Предлагается трансформировать его в налог на недвижимость. Основная проблема, препятствующая введению данного налога в России, - неопределенность в облагаемой базе, сложность в кадастровой оценке имущества и земли. Кроме того, многие объекты недвижимости используются без постановки на налоговый учет и регистрации, а рычаги, которые обеспечили бы своевременный и полный их учет в настоящее время отсутствуют. При расчете налогового потенциала по земельному налогу видно, что бюджеты муниципальных городов и районов страдают от действующей системы его исчисления и уплаты. Многие земли (например, расположенные под многоквартирными домами) не приносят бюджетного дохода. Органы местного самоуправления не в состоянии оплатить проведение кадастровой оценки земельных участков, а для остальных участников бюджетных правоотношений такая оценка не представляет выгоды. Кроме того, не определен налогоплательщик, не разработан механизм перераспределения платежей между плательщиками. Все это приводит к невосполнимым бюджетным потерям.
Перспективным направлением, с точки зрения роста местных доходов, является передача на муниципальный уровень части поступлений от налога на прибыль организаций. Данный механизм применялся до 2005 г. Помимо дополнительных доходов, снижения встречных финансовых потоков, преимущество данной системы заключается в повышении заинтересованности местных органов самоуправления в прибыльности хозяйствующих субъектов. По мнению Министерства финансов РФ, действующее перераспределение налогов является оптимальным, и внесение в него изменений приведет к еще большим различиям в уровнях бюджетной обеспеченности. Однако опыт отдельных регионов России, а также зарубежный опыт свидетельствует о положительном влиянии на уровень социально-экономического развития муниципалитета механизма перераспределения, при котором налог на прибыль является местным.
Оценка налогового потенциала представляет собой сложный механизм определения фактического объема поступлений и резерва их роста. Вместе с тем система межбюджетных отношений, сформировавшаяся в России, не способствует заинтересованности местных органов самоуправления в поиске дополнительных источников. Налоговый потенциал может стать действенным инструментом системы планирования налоговых поступлений только при условии установления справедливого процесса межбюджетного выравнивания.
Библиография
- Бюджетный кодекс РФ // Справочно-правовая система "Гарант" [Электронный ресурс]. Электрон. прогр. М., 2010. Режим доступа: http://www.garant.ru.
- Налоговый кодекс РФ // Справочно-правовая система "Гарант" [Электронный ресурс]. Электрон. прогр. М., 2010. Режим доступа: http://www.garant.ru.
- Архипцева Л.М. Налоговый потенциал: теоретические и практические аспекты использования в планировании налоговых поступлений / Л.М. Архипцева // Налоги и налогообложение. 2008. N 7.
- Богачева О. Налоговый потенциал и региональные счета / О. Богачева // Финансы. 2000. N 2. С. 29 - 32; N 3. С. 21 - 23.
- Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт, 2004. 621 с.
- Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений / И.В. Горский // Финансы. 1999. N 6. С. 27 - 30.
- Коломиец А.Л., Мельник А.Д. О понятиях налогового и финансового потенциалов региона / А.Л. Коломиец // Налоговый вестник. 2000. N 1. С. 3 - 5.
- Коломиец А.Л., Новикова, А.И. О соотношении финансового и налогового потенциалов в региональном разрезе / А.Л. Коломиец // Налоговый вестник. 2000. N 3. С. 5 - 8.
- Кузнецова С.В. Налоговый потенциал региона в прогнозировании доходной части бюджета / С.В. Кузнецова // Управленческое консультирование. 2005. N 4. С. 25 - 28.
- Налоги и налогообложение: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка, проф. А.Н. Романова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 399 с.
- Селезнев А., Доценко Н. Доходный потенциал регионов и его общегосударственное значение / А. Селезнев, Н. Доценко // Экономист. 2006. N 9. С. 12 - 22.
- Суглобов А.Е. Экономическое содержание налогового потенциала в современных экономических моделях экономического развития / А.Е. Суглобов, Д.Н. Слободчиков // Налоги и налогообложение. 2009. N 7.
- Щербинин А.Т., Коновалова Т.В., Кириллова С.С. Формирование и использование налогового потенциала региона. Тамбов: ТОГУП "Тамбовполиграфиздат", 2005. 164 с.
С.С.Кириллова