Мудрый Экономист

Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития

"Финансовая газета", 2013, N 14

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - для России относительно новая форма средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Даже в Великобритании, считающейся родоначальницей этой формы реализации инвестиционных проектов, первые шаги по формализации ГЧП были приняты в не столь уж далеком 1981 г. В нашей стране это понятие в узком смысле (если не ограничиваться понятием "концессия") впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 г. в Санкт-Петербурге.

Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являлись объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса была тенденция к сокращению участия государства в экономике. В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако нельзя считать, что любое взаимодействие государства и частного капитала - это ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. Развитие и поддержание инфраструктуры (производственной, транспортной, социальной) - наиболее типичный пример.

В мире сейчас нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственно-частное партнерство. В некоторых развитых странах - признанных лидерах по степени развития ГЧП - единого закона нет, а основные принципы его заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. Примерами могут служить Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия. В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП. Такая ситуация сложилась в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы. Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом ("снизу"), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, входят в группу стран с догоняющей экономикой (исключение из перечисленных - Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерства происходило в них "сверху". Другими словами, в этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения. Россия, как и страны СНГ, относится к группировке стран с догоняющей экономикой.

Из стран бывшего СССР Законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов в России действуют также Федеральные законы от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП. В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ" (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории - тоже вариант ГЧП в широком смысле).

Тем не менее эти законопроекты в совокупности описывают далеко не все возможные формы сотрудничества частного инвестора и государства, что серьезно ограничивает применение этих нормативных актов в качестве правовой основы ГЧП.

На наш взгляд, наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". Тем не менее, если в мире выделяют семь основных видов ГЧП (табл. 1), этот Закон описывает лишь три из них (выделено жирным).

Таблица 1

Типология ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера

 Сокращение 
        Расшифровка       
             Описание            
BOT         
Build, Operate, Transfer  
(построй - управляй -
передай)
Концессионный механизм:          
строительство, право пользования
(без права собственности)
в течение срока соглашения
и передача государству
BOOT        
Build, Own, Operate,      
Transfer (построй -
владей <1> - управляй -
передай)
Аналогично сказанному, но право  
собственности на время действия
контракта принадлежит частному
партнеру
BTO         
Build, Transfer, Operate  
(построй - передай -
управляй)
Аналогично п. 1, только объект   
передается государству сразу
после строительства. Частный
партнер обслуживает объект
в течение срока действия
соглашения, а публичный возмещает
затраты регулярными платежами
(контракт жизненного цикла)
BOO         
Build, Own, Operate       
Аналогично п. 2, но по истечении 
срока соглашения объект остается
в собственности частного партнера
BOMT        
Build, Operate, Maintain, 
Transfer (построй -
управляй - поддерживай -
передай)
Акцент на поддержке              
жизнеспособности и обслуживании
объекта. Право собственности
остается у публичного партнера
DBOOT       
Design, Build, Own,       
Operate, Transfer
(спроектируй - построй -
владей - управляй -
передай)
Аналогично п. 2, но в обязанности
частного партнера входит
и проектирование объекта
соглашения
DBFO        
Design, Build, Finance,   
Operate (спроектируй -
построй - владей -
управляй - передай)
Акцент на обязанности частного   
партнера финансировать
строительство и мероприятия по
обслуживанию. Публичный партнер
возмещает издержки регулярными
платежами
<1> Подразумевается право собственности, а не только владения.

Преимуществами Закона "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" являются гибкие формулировки и условия заключения договоров, что позволяет избежать чрезмерного регулирования всех нюансов, которые могут быть предметом переговоров сторон. Также в Законе есть норма о защите частного инвестора от возможных изменений законодательства. Однако согласно международной практике для успешного развития ГЧП в национальном масштабе необходимо законодательное оформление значительного количества других правовых норм. В частности, должны раскрываться следующие понятия:

Федеральный закон о ГЧП

Сейчас на рассмотрении в правительстве Российской Федерации находится проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (сайт Минэкономразвития России www.economy.gov.ru). Он учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения ГЧП. Принятие этого закона представляется более чем своевременным. В России сейчас более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества, регулирующих инвестиционную деятельность. Все они создавались в разное время, различными людьми, поэтому неудивительно, что в них много противоречий. Соответственно, применение этого законодательства оказывается делом нелегким, что отпугивает частных инвесторов. Новый закон (при условии его качественной проработки) сможет выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, а это скажется на российском инвестиционном климате позитивно.

Изначально планировалось, что подготовленный Минэкономразвития России законопроект будет регулировать ГЧП только на региональном и муниципальном уровнях. Федеральные проекты будут реализовываться на основе Закона о концессиях - по схеме "построй - управляй - передай". Но после совершенно оправданных и разумных правок Минюста России было решено распространить действие закона и на федеральный уровень. Запрет бизнесу получать объекты федерального уровня в собственность, как нам представляется, связан не только и не столько с заботой о населении (опасения по поводу роста тарифов за пользование объектами и т.д.), сколько с боязнью перед частным капиталом. Законодатели, судя по всему, пока не готовы воспринимать бизнес как ответственного и равнозначного партнера.

В первой редакции федеральный закон о ГЧП был представлен Минэкономразвития России в июле прошлого года, во второй - в ноябре 2012 г. Третью редакцию законопроекта 7 марта 2013 г. кабинету министров представляло непосредственно Правительство Российской Федерации.

В этом варианте (в отличие от предыдущей версии законопроекта) не будет запрета передавать в частные руки объекты жилищно-коммунального хозяйства. Сейчас ГЧП в данной сфере регулируется Законом о концессиях, то есть право собственности на объекты ЖКХ закрепляется за публичным партнером. Важным новшеством будущего закона должна стать отмена конкурсов на передачу земельных участков, необходимых для реализации проекта: предполагается, что будет проводиться один конкурс на весь проект ГЧП.

Интересно, что в тексте проекта закона есть пункт, исключающий из области его применения проекты ГЧП, реализуемые за счет "бюджетных ассигнований инвестиционных фондов". По-видимому, такие проекты будут реализовываться на основе Закона о концессиях.

Федеральный закон "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предполагает принятие большого количества смежных нормативно-правовых актов. Это порядки принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Ожидается также, что будут приняты отдельные законы по разным направлениям ГЧП. Так, уже сейчас идет подготовительная работа по закону о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера наряду с ЖКХ была исключена из области применения закона о ГЧП). В будущем возможна конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Все указанные нормативно-правовые акты позволят разработать каналы проникновения частных инвестиций в сферы государственного регулирования.

С момента вступления в силу федерального закона (предположительно 1 января 2014 г.) все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с новым законом. В полномочия субъектов федерации входит также разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативно-правовых актов, не противоречащих данному закону, однако, судя по тексту, это не является обязанностью. После подписания закона Правительству Российской Федерации необходимо будет принять ряд постановлений, конкретизирующих процедуры проведения общественного обсуждения проектов, их подготовки, принятия решения о реализации, проведения конкурса и осуществления контроля. Так что главная задача, которую должен решить новый закон, - задать направление нормотворчеству в сфере о ГЧП.

Сдерживающие факторы развития ГЧП

Не только законодательные пробелы сдерживают развитие ГЧП в России. Не менее важная проблема - отсутствие механизмов эффективного финансирования (даже при наличии средств). Общая ситуация в стране не способствует реализации долгосрочных проектов, не имеющих политической составляющей. Причины этого (за исключением административных) - не столько высокая стоимость заемных денег и неохота банков кредитовать на длительные сроки, сколько общие настроения предпринимателей, опасающихся реализовывать сложные, долгосрочные проекты. Многие из них сомневаются в сохранении стабильности в краткосрочной перспективе. Говорить о десятках лет не приходится - а именно на такой период обычно рассчитаны проекты ГЧП. Кроме того, 30 - 40 лет - это период глобального технологического цикла развития, в идеале совпадающего с горизонтами стратегического инвестирования.

Позволить себе участие в ГЧП сейчас могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально), финансировать реализацию проекта также под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам. Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути не будут являться частно-государственными партнерствами, и смысла в них будет мало.

Большую часть крупных ГЧП-проектов можно признать в целом успешными: даже если возникают какие-то проблемы, то их всегда можно урегулировать, так как проектов немного и к ним обычно проявляется повышенное внимание властей. Однако иногда ожидания частных партнеров от реализации совместных с государством проектов не оправдываются. Так произошло, к примеру, с Олимпиадой в Сочи. Проблема в том, что бизнес, призванный властью участвовать в строительстве инфраструктуры Олимпийских игр, переоценил преференции, которые ему это участие даст. Проекты готовились без должной оценки рисков: сложные природные условия, бюрократические издержки привели к значительному росту стоимости возведения объектов, которые к тому же с высокой долей вероятности не смогут себя окупить.

Каким образом будут соблюдены интересы частного бизнеса и будут ли, покажет время. Олимпиада в любом случае будет проведена, однако можно уже сейчас предположить, что для государства затраты не принесут ожидаемого эффекта. Остается надеяться, что из этого примера будут сделаны должные выводы и интерес власти и бизнеса к ГЧП не угаснет.

Перспективы ГЧП в Московском регионе

Признанным лидером среди регионов Российской Федерации по уровню развития ГЧП является Санкт-Петербург. Причина этого не столько проработанное региональное законодательство, сколько большой опыт реализации проектов ГЧП. Отдельного внимания заслуживает Западный скоростной диаметр - платная магистраль, проходящая с севера на юг через порт и центр города. Широко рекламируется Комитетом по инвестициям Санкт-Петербурга, отвечающим за развитие в городе ГЧП, проект строительства завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино. В Москве же список подобных проектов пока значительно меньше.

Отставание Москвы от Северной столицы в сфере развития ГЧП отражается в рейтинге "готовности" регионов к осуществлению подобных проектов (табл. 2). Так, если Санкт-Петербург располагается на первом месте с рейтингом 7,8, то столица России - на 13-м (рейтинг 5,5). Оценка складывалась из трех параметров:

Таблица 2

Рейтинг некоторых регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2013 г.

 N 
 Название субъекта РФ 
 Значение
рейтинга
 N 
 Название субъекта РФ 
 Значение
рейтинга
 1 
СПб                   
   7,8   
 16
Кировская обл.        
   5,3   
 2 
Татарстан             
   6,6   
 17
Ульяновская обл.      
   5,3   
 3 
Воронежская обл.      
   6,5   
 18
Ленинградская обл.    
   5,0   
 4 
Ярославская обл.      
   6,3   
 19
Карелия               
   4,9   
 5 
Тульская обл.         
   6,1   
 20
Липецкая обл.         
   4,9   
 6 
Белгородская обл.     
   5,9   
 21
Московская обл.       
   4,9   
 7 
Нижегородская обл.    
   5,7   
 22
Рязанская обл.        
   4,7   
 8 
Вологодская обл.      
   5,6   
 23
Омская обл.           
   4,7   
 9 
Калужская обл.        
   5,6   
 24
ХМАО                  
   4,7   
 10
Новосибирская обл.    
   5,5   
 25
Самарская обл.        
   4,6   
 11
Ростовская обл.       
   5,5   
                 ...                
 12
Свердловская обл.     
   5,5   
 80
Карачаево-Черкесия    
   0,0   
 13
Москва                
   5,5   
 81
Приморский край       
   0,0   
 14
Красноярский край     
   5,4   
 82
Сахалинская обл.      
   0,0   
 15
Краснодарский край    
   5,4   
 83
Чукотский АО          
   0,0   

Источник: Центр развития ГЧП.

К тому же ГЧП развивается там, где есть недостаток бюджетных средств, а в Москве с ее бюджетом около миллиарда долларов такой проблемы до настоящего времени не возникало. Московским властям пришлось всерьез задуматься о привлечении частных партнеров, только когда речь зашла о повышении уровня комфорта для жителей столицы - масштабном благоустройстве территории, повышении качества и доступности государственных услуг, борьбе с пробками, расширении административных границ, разгрузке МКАД (табл. 2).

Учитывая активные действия правительства Москвы по продвижению проектов ГЧП, можно предположить, что уже в следующем году столица достигнет первой пятерки в указанном рейтинге. Отсутствие московского закона о ГЧП вскоре может быть компенсировано принятием и применением федерального. К тому же в настоящее время возможна реализация любых форм ГЧП-проектов, и не обязательно иметь для этого собственный закон. Практика показывает, что, если соглашение выгодно государству, претензий со стороны проверяющих органов быть не должно.

Внутри МКАД ГЧП возможно при реорганизации промзон. При дефиците новых площадок для строительства территории старых промышленных предприятий, занимающих до 30% территории столицы, представляют большую ценность для девелоперов. Поэтому Москва будет вправе требовать от потенциальных инвесторов проекты, выгодные не только бизнесу, но и городу в целом.

П.Гагарин

Председатель совета директоров

"Градиент Альфа Инвестментс Групп"