Мудрый Экономист

К вопросу о сущности дефиниций "налоговый контроль" и оценке резервов роста налоговых доходов *

"Международный бухгалтерский учет", 2013, N 14

<*> Статья публикуется в рамках ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 гг.

Статья публикуется по материалам журнала "Финансы и кредит". 2013. N 8 (536).

В статье обобщены научные подходы, проведен дискуссионный обзор и уточнена сущность дефиниций "налоговый контроль". Установлена необходимость системного подхода при анализе налогового контроля. Дополнены показатели оценки эффективности работы территориальных налоговых органов. Рассмотрены проблемы и дана оценка собираемости налогов на региональном уровне (по Республике Дагестан). Выявлена необходимость усиления межведомственного взаимодействия налоговых администраторов с другими органами исполнительной власти в процессе осуществления контрольных мероприятий. Обоснован комплекс практических рекомендаций, направленных на выявление резервов роста налоговых доходов. В целях усиления контроля за нарушениями налогового законодательства в процессе применения вычетов по НДС аргументирована необходимость законодательного установления обязательного порядка регистрации субъектов экономики по месту их фактической деятельности.

Институциональным условием успешной реализации проводимых в государстве реформ, достижения и сохранения экономической стабильности является устойчивое состояние государственных финансов, и в первую очередь рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Необходимой основой формирования налоговых доходов, своевременного и полного исполнения налогоплательщиком обязанностей по уплате налогов в бюджет признано наличие эффективной системы налогового администрирования. Определяющий механизм налогового администрирования - налоговый контроль, реализуемый через систему организации форм и методов.

На современном этапе развития экономики РФ, несмотря на уже проведенные многочисленные исследования, среди российских ученых продолжаются дискуссии относительно сущности дефиниций "налоговый контроль". При этом сущность контроля рассматривается с различных точек зрения.

В Налоговом кодексе РФ длительное время отсутствовало понятие "налоговый контроль". Впоследствии в основном законодательном акте о налогах и сборах - Налоговом кодексе РФ (2006 г.) была дана трактовка понятия "налоговый контроль". В частности, в соответствии со ст. 82 Налогового кодекса РФ налоговым контролем признается "...деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым кодексом".

Законодательное установление понятия "налоговый контроль", естественно, значительно облегчает процесс реальной оценки работы налоговых органов по мобилизации налоговых платежей в бюджетную систему. Однако, на взгляд авторов, сформулированная в Налоговом кодексе РФ трактовка дефиниций "налоговый контроль" недостаточно полно раскрывает его экономический смысл и требует уточнения.

Исследования современных ученых конца 1990-х - начала 2000-х гг. основную цель налогового контроля сводят, как правило, к привлечению налогоплательщиков к ответственности за нарушение налогового законодательства. Так, Е.Н. Евстигнеев отмечает, что "...налоговый контроль - это установленная нормативными актами совокупность приемов и способов по обеспечению соблюдения налогового законодательства и налогового производства" [8]. Экономист Е.В. Поролло подходит к характеристике налогового контроля с двух точек зрения: "...сущность налогового контроля можно рассматривать с двух позиций: во-первых, как функцию или элемент государственного управления экономикой, во-вторых, как особую деятельность по исполнению налогового законодательства (данная трактовка налогового контроля, по сути, аналогична сформулированной в Налоговом кодексе РФ). Эти стороны налогового контроля находятся в неразрывном единстве, что позволяет представить налоговый контроль в виде классической кибернетической системы, сочетающей в себе разнообразие статических элементов и их динамическое взаимодействие, непрерывное развитие и совершенствование" [12].

Рассматривая приведенные трактовки, можно отметить, что налоговый контроль в действительности является одной из функций государственного управления. Однако, на взгляд авторов, не следует сводить налоговый контроль лишь к деятельности по исполнению налогового законодательства. По мнению профессора Р.Г. Сомоева, "...налоговый контроль, как и финансовый, представляет собой совокупность действий и операций по проверке финансовых, налоговых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм, методов его организации и проведения и обусловленный главным образом мобилизацией налогов и других обязательных платежей в бюджетную систему страны." [13].

Рассмотрение налогового контроля как совокупности действий и операций по проверке правильности исчисления и уплаты налогов и сборов значительно сужает его реальное предназначение. В соответствии со ст. 82 Налогового кодекса РФ налоговые проверки являются лишь одной из форм налогового контроля.

Ученые-экономисты Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова делают акцент на деятельности уполномоченных органов: "...налоговый контроль относится к общегосударственному финансовому контролю и может быть определен как регламентированная нормами налогового права деятельность компетентных органов, обеспечивающих соблюдение налогового законодательства и правильность исчисления, полноту и своевременность внесения налогов и сборов в бюджет" [4].

Практически аналогичного мнения придерживается Е.Н. Грисимова, понимая под налоговым контролем "...деятельность должностных лиц налоговых органов в пределах своей компетенции в формах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, с целью проверки правильности исчисления и уплаты налогов и сборов, а также выявления и устранения налоговых правонарушений и причин, их порождающих, соблюдения законодательства о налогах и сборах" [5].

Обобщенную характеристику дефиниций "налоговый контроль" формулирует И.И. Кучеров. По его мнению, "...налоговый контроль следует определить как важнейшее направление финансового контроля, представляющее собой деятельность обладающих соответствующей компетенцией субъектов налогообложения с использованием специальных форм и методов, нацеленную на создание совершенной системы налогообложения и достижение такого уровня исполнительности (налоговой дисциплины) среди налогоплательщиков и налоговых агентов, при котором исключаются нарушения налогового законодательства или их число незначительно" [7].

В действительности главной целью налогового контроля должно быть не выявление налоговых правонарушений, а именно их предотвращение. Следует отметить, что приведенные определения, на взгляд авторов, неоправданно "сужают" сферу налогового контроля. Деятельность налоговых органов не сводится исключительно к осуществлению мероприятий налогового контроля - она гораздо шире и многообразнее. Известные ученые-налоговеды И.А. Майбуров, А.Д. Выварец, Е.В. Ядренникова и др. справедливо определяют основную цель контроля как "...обеспечение такого уровня налогового производства, при котором исключаются или сводятся к минимуму нарушения законодательства о налогах и сборах, а также выявление и предупреждение этих нарушений" [9]. Прав и А.З. Дадашев, утверждая, что "...налоговый контроль следует рассматривать как инструмент предотвращения и выявления налоговых правонарушений, благодаря этому обеспечивающий налоговые поступления в бюджетную систему" [6, 10].

Важной специфической чертой налогового контроля, по мнению авторов, является его непрерывность. При этом следует иметь в виду следующее:

  1. постоянно растут потребности государства в финансовых средствах, и механизмы сбора налоговых платежей должны работать бесперебойно. Если этого не происходит, то налоговые источники даже при справедливом налоговом законодательстве иссякнут, и государство вынуждено будет искать неналоговые поступления, возрастет внешний и внутренний долг государства;
  2. нежелание платить налоги имеет глубокие исторические корни, что объективно требует постоянного совершенствования форм и методов организации налогового контроля;
  3. налоговая система государства построена таким образом, что налогоплательщик определяется не выборочно, а подлежит учету. К уплате налогов привлекаются субъекты экономики, среди которых постоянно проводится предупредительная работа, происходят отслеживание объектов налогообложения, информирование и воспитание налогоплательщика.

Таким образом, на взгляд авторов, к анализу налогового контроля необходимо подходить с системных позиций. Налоговый контроль может существовать только как система. Составляющие этой системы взаимосвязаны, действуют подобно единому организму. Основными составными частями такой системы, обеспечивающими ее устойчивое функционирование и решение поставленных задач, являются:

Исследование, критический анализ и обобщения прогрессивных элементов приведенных трактовок позволили уточнить сущность дефиниций "налоговый контроль". Как считают авторы, под налоговым контролем следует понимать особый вид деятельности специально уполномоченных государственных органов, в результате которой обеспечиваются:

В мировой практике существуют различные подходы к организации (организационные модели) системы налогового администрирования. Среди них можно выделить следующие модели:

  1. по организации внутренней структуры - модель, ориентированная на вид налога;
  2. функциональная модель - модель, ориентированная на вид налогоплательщика.

По характеру взаимоотношений налоговой администрации с налогоплательщиками в мировой практике известны две основные модели:

Отечественная система налогового администрирования все еще тяготеет к агрессивной модели (что порождает негативное отношение субъектов экономики к фискальным органам и государству в целом). Однако многие цивилизованные страны ориентируются на партнерскую модель. На современном этапе развития РФ необходима трансформация налогового администрирования в партнерскую модель взаимоотношений, которая основана на расширении возможностей для урегулирования споров и более открытого обмена информацией между налоговыми администрациями и налогоплательщиками. Налогоплательщики должны видеть в налоговых служащих не противников, а партнеров в налоговом процессе. Преобладание силового подхода в решении вопросов взаимоотношений налоговых администраций с налогоплательщиками объясняет содержательную скупость определения налогового контроля, сформулированного в Налоговом кодексе РФ.

Как справедливо отмечает Д.А. Артеменко, изучение условий и институциональных возможностей согласования разнонаправленных интересов участников налоговых отношений является важной современной научной проблемой [1].

Уровень мобилизации налоговых доходов в решающей степени зависит от эффективности налогового контроля. В настоящее время центральным аппаратом управления налоговыми органами для оценки качества и эффективности работы нижестоящих звеньев применяются как количественные, так и качественные показатели, в частности такие как:

Эти показатели являются публичными и представлены на сайтах Федеральной налоговой службы. Отметим также, что различные аспекты оценки эффективности работы налоговых органов широко освещены во многих научных работах современных ученых. Однако применяемые в практике показатели не связаны с предупредительно-профилактической работой налоговых органов, которая лежит в основе партнерской модели налогового администрирования. На взгляд авторов, целесообразно дополнить действующие показатели оценки эффективности территориальных налоговых органов следующими:

Переход к партнерской модели взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками вовсе не означает необходимости ослабления налогового контроля и снижения налоговых обязательств субъектов экономики, особенно в условиях нестабильности экономики. Безусловно, повышение эффективности налогового контроля невозможно без постоянного мониторинга и совершенствования ее составных частей.

Одной из актуальных на современном этапе проблем и фактором повышения эффективности организации налогового контроля является межведомственное взаимодействие налоговых органов с другими органами исполнительной власти. В настоящее время информация для исчисления налогов поступает в ФНС России из 15 министерств и ведомств. И от качества получаемых данных о налогоплательщиках, о транспортных средствах, об адресатах и т.д. зависит правильность формирования налоговых уведомлений. По данным ФНС России, искажения и неточности в обмене информацией, дублирование данных являются причиной 85% жалоб от налогоплательщиков и снижают эффективность работы налоговых органов [3].

В связи с этим обеспечение корректного обмена информацией налоговых органов с другими исполнительными органами власти является приоритетной задачей. И здесь необходим системный подход. Использование единой информационной базы, которая существует во многих развитых странах (например, в Германии, Норвегии, Франции), становится важным условием повышения эффективности уровня их взаимодействия.

В США, к примеру, информация, интересующая службу внутренних доходов (СВД) для исчисления подоходного налога, поступает из следующих источников:

Другим источником необходимых СВД сведений являются информационные кредитные бюро - частные фирмы, специализирующиеся на сборе и анализе данных, характеризующих финансовое положение частных лиц, создание которых было бы весьма актуальным и в условиях РФ.

Массив поступающей из указанных источников информации вводится в компьютерную учетную систему, обрабатывается и сопоставляется с данными, содержащимися в налоговых декларациях. Применение при обработке информации секретных, специальных математических моделей позволяет отбирать налоговые декларации с "повышенным потенциалом" для тщательной проверки. Результаты работы СВД свидетельствуют, что 90% плательщиков в США добросовестно и правильно платят налоги. А в России, по официальным данным различных структур, укрываются от уплаты налогов от 20 до 40% потенциальных налогоплательщиков.

Служба внутренних доходов США в 2003 г. создала специальное подразделение (служба профессиональной ответственности) по взаимодействию с налоговыми консультантами, государственной регистрации их статуса, надзору за соблюдением установленных стандартов деятельности. Кроме того, в США с 2009 г. начал функционировать Институт налоговой медиации [11].

В современных условиях в США, Великобритании и в странах ЕС сложился общенациональный информационный комплекс, в рамках которого осуществляется непрерывный мониторинг кредитно-финансового положения и денежных операций практически всех субъектов экономики (включая и российских граждан), на базе которых созданы крупнейшие центры по сбору, хранению и обработке финансовой информации.

В условиях РФ слабость межведомственного взаимодействия ослабляет эффективность работы фискальных органов и создает проблемы со сбором налогов.

К примеру, в Республике Дагестан в 2010 г. по такому определяющему федеральному налогу, как НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых), из запланированных 32,6 млн руб. фактически удалось мобилизовать в бюджет только 13,4 млн руб., или 41,2%. Это было вызвано снижением объема добычи природного горючего газа и газового конденсата. При планировании поступлений НДПИ на 2010 г. не учли и изменения норматива распределения данного налога между федеральным и республиканским бюджетами. В то же время в исследуемом периоде произошло увеличение средней цены на нефть на мировом рынке на 21,3%, что свидетельствует о наличии резервов увеличения объема мобилизации в бюджет НДПИ. Слабость межведомственного взаимодействия УФНС России по Республике Дагестан с природоохранными и правоохранительными органами отрицательно повлияла на эффективность сбора НДПИ в бюджет.

Имели место следующие недостатки и упущения:

В 2010 г. в целях максимального учета резервов формирования собственных налоговых доходов муниципальных образований и улучшения результатов контрольной деятельности были заключены соглашения о взаимодействии между УФНС по Республике Дагестан и главами муниципальных образований. Однако отсутствие действенных и эффективных механизмов реализации межведомственных взаимодействий приводит к тому, что большинство пунктов соглашений на практике не соблюдается, что негативно влияет на собираемость НДПИ в бюджетную систему.

Аналогичная ситуация наблюдается при сборе в бюджет местных налогов. Проведенное исследование об эффективности мобилизации земельного налога по Республике Дагестан показало, что в отдельных городах и районах комитеты по земельным ресурсам не в полном объеме выполняют возложенные на них функции. В постановлениях об утверждении материалов инвентаризации за юридическими лицами закрепляются земельные участки с момента их принятия, а в списках отсутствуют ссылки на первичные документы (с какого времени выделены эти земельные участки), что не дает возможности налоговым инспекциям взимать с юридических лиц налог в полном объеме. Многие крупные землепользователи, у которых уже была проведена инвентаризация, не имеют правоустанавливающих документов, отказываются подтвердить наличие земель, показанных в списках. Возникают ситуации, когда у юридических лиц по результатам инвентаризации земель оказывается значительно больше площадей, чем числится по документам. В сведениях о земельных участках, представляемых в местные налоговые инспекции, встречаются ошибки и неточности. В частности, имеется большое количество земельных участков, по которым нет данных о месте расположения их владельцев. Такие недостатки значительно усложняют идентификацию потенциального плательщика указанного налога.

В Республике Дагестан (как и в целом по РФ) весьма низкие объемы поступлений обеспечивает налог на имущество физических лиц. В 2009 - 2011 гг. удельный вес данного налога в общем объеме платежей в бюджетную систему РФ по Республике Дагестан не превышал 0,6%. В 2011 г. по сравнению с 2010 г. налоговые поступления по налогу на имущество физических лиц возросли на 110,8%. Однако при этом бюджетные назначения по мобилизации указанного налога в бюджет были исполнены лишь на 70,3%.

Расширение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц напрямую зависит от полного учета объектов недвижимости, принадлежащих физическим лицам. В регионе темпы роста поступлений налога на имущество физических лиц явно несопоставимы с масштабами и объемом возведения новых строений. В настоящее время не используются в достаточной степени резервы увеличения доходов местных бюджетов за счет полного учета всех объектов налогообложения. К примеру, по налогу на имущество физических лиц на 01.01.2012 в целом по Республике Дагестан 78% имущества инвентаризационной стоимостью более 500 тыс. руб. оформлено на льготные категории граждан. Кроме того, по данным статистических органов Республики, в рамках подготовки к переписи населения было выявлено 55 тыс. неучтенных домостроений, в которых проживают физические лица (из них более 20 тыс. в Махачкале), в том числе 178 многоэтажных жилых домов [2]. Соответственно, с владельцев незарегистрированных квартир не взимаются имущественный и земельный налоги, а также налог на доходы физических лиц (в случаях продажи жилья).

Можно сделать вывод, что в России и ее регионах назрела необходимость совершенствования механизмов межведомственного взаимодействия налоговых администраторов с другими органами исполнительной власти, создания системы сплошного контроля за владением, управлением и движением собственности, финансовых активов и доходов как основы противодействия налоговым правонарушениям.

Стратегическим направлением совершенствования работы налоговых органов является внедрение в практику новых, основанных на передовых информационных и аналитических технологиях, форм и методов налогового контроля. В настоящее время налогоплательщик стал грамотнее, а недобросовестный налогоплательщик - изворотливее.

Известно, что в условиях действующего в РФ налогового законодательства значительные бюджетные потери наблюдаются из-за необоснованного применения налоговых вычетов по НДС. По официальным данным Минфина России, более трети собранной суммы НДС ежегодно возвращается обратно из бюджета налогоплательщику. Именно в этой сфере применяются наиболее сложные схемы минимизации налоговых платежей - в большей степени противозаконные, связанные с так называемыми фирмами-"однодневками". Ныне реализуются мероприятия по выявлению таких фирм-"однодневок". В частности, ФНС России разработаны Критерии, по которым их можно выявлять исходя не только из прямых, но и косвенных признаков. Применение на практике подобных Критериев позволило, к примеру, налоговым органам Республики Дагестан снизить объемы незаконного возврата НДС в 2011 г. на 12,3%. По данным, изложенным в аналитической записке "О поступлении налоговых платежей, задолженности по ним и деятельности УФНС России по Республике Дагестан за 2011 г.", фактическое возмещение НДС в 2011 г. составило 1 383 229 тыс. руб. (в 2010 г. сумма возмещения НДС достигла 1 407 414 тыс. руб.). По итогам контрольной работы налоговыми органами Республики составлены акты камеральных проверок на отказ в возмещении НДС на сумму 574 434 тыс. руб. Решения о полном или частичном отказе возврата НДС приняты на сумму 329 433 тыс. руб.

Однако, учитывая масштабность подобных преступлений, реализуемых мер по выявлению незаконного применения вычетов по НДС явно недостаточно. По официальным данным Федеральной службы государственной статистики, в России ежедневно регистрируется около 200 фирм - юридических лиц. При этом примерно половина из них не ведет деятельности и явно создается для того, чтобы задействовать наработанный механизм ухода от налогов. Из 4,5 млн зарегистрированных в налоговых органах фирм примерно 2 млн не представляют отчетности [10].

В действующем механизме регистрации субъектов экономики заложены возможности совершения подобных нарушений налогового законодательства. Вследствие свободного выбора места регистрации налоговые органы не всегда могут осуществлять налоговый контроль за их экономической деятельностью. В сложившейся ситуации целесообразно ввести поправку в Налоговый кодекс РФ: предусмотреть обязательный порядок регистрации субъектов экономики по месту их фактической деятельности. При этом в законодательстве должны быть прописаны механизмы отказа от регистрации (просроченные или непогашенные долги; налоговые нарушения; прохождение через процедуру банкротства; наличие судимости и т.п.).

Наиболее распространенные схемы уклонения от налогообложения, основанные на использовании двойной бухгалтерии, а также сложных механизмов сокрытия объектов налогообложения, связанных с использованием фирм-"однодневок", выявить на основе проверки учетной документации невозможно. Поэтому в настоящее время главная задача налоговых органов - усиление аналитической составляющей своей работы, внедрение в практику налогового контроля методов комплексного системного экономико-правового анализа финансово-хозяйственной деятельности субъектов экономики.

На современном этапе развития экономики РФ возможности увеличения мобилизации налоговых доходов в бюджеты всех уровней обусловлены:

Список литературы

  1. Артеменко Д.А. Институт налогового консультирования в механизме налогового администрирования // Финансы. 2011. N 1.
  2. Алиев Б.Х., Мусаева Х.М. О проблемах и перспективах введения налога на недвижимость в РФ // Финансы и кредит. 2012. N 34.
  3. Главной задачей ФНС России остается качество администрирования налогов // Финансы. 2011. N 3.
  4. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Налоговое право. М.: Юриспруденция, 2001.
  5. Грисимова Е.И., Макарова О.Л. Налоговый кодекс Российской Федерации. Схемы. Пояснения. Комментарии / Под ред. Н.М. Голованова. СПб.: Юридический центр "Пресс", 1999.
  6. Дадашев А.З., Пайзулаев И.Р. Налоговый контроль в РФ. М.: Кнорус, 2012.
  7. Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: ЮрИнфоР, 2001.
  8. Налоги, налогообложение и налоговое законодательство / Под ред. Е.Н. Евстигнеева. СПб.: Питер, 2001.
  9. Налоги и налогообложение / Под ред. И.А. Майбурова. М.: ЮНИТИ ДАНА, 2009.
  10. Малис Н.И. Налоговое администрирование как резерв роста государственных доходов // Финансовый журнал. 2012. N 1.
  11. Пайзулаев И.Р. Проблемы соблюдения налоговой дисциплины и методы борьбы с уклонением от налогов // Налоги и налогообложение. 2012. N 94.
  12. Поролло Е.В. Налоговый контроль: принципы и методы проведения. М.: Экспертное бюро, 1996.
  13. Сомоев Р.Г. Общая теория налогов и налогообложения. М.: Экспертное бюро, 2000.

Х.М.Мусаева

К. э. н.,

профессор

кафедры налогов и денежного обращения

Дагестанский государственный университет

С.И.Сиражудинова

Соискатель

кафедры налогов и денежного обращения

Дагестанский государственный университет