Мудрый Экономист

Правовое регулирование доходов от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней

"Налоги" (газета), 2013, N 13

Запасы драгоценных металлов и драгоценных камней, являясь высоколиквидным ресурсом и обладая инвестиционной ценностью, в настоящее время представляют собой одно из условий государственного суверенитета.

Любое государство стремится использовать фонды таких ценностей как инструмент для реализации собственной денежно-кредитной политики, что становится возможным в рамках финансово-правового регулирования.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" <1> Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации (далее - Госфонд России) является частью золотовалютных резервов Российской Федерации и предназначен для осуществления финансовой политики.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. Ст. 1463.

Состав Госфонда России определен Положением о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации <2>.

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2003 г. N 127 "Об утверждении Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 9. Ст. 866.

В соответствии с п. 3 Положения составными частями Госфонда России являются: ценности Алмазного фонда Российской Федерации; ценности золотого запаса Российской Федерации и прочие ценности Госфонда России.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" золотой запас России предназначается для осуществления финансовой политики и финансирования экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Правовое регулирование данных отношений осуществляется в том числе в рамках подотрасли финансового права - бюджетного права.

Чрезвычайной ситуацией в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <3> признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3648.

Такие расходы не носят планового характера и, следовательно, не отражаются в федеральном законе о федеральном бюджете. Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" вводит необходимое для использования таких средств условие - экстренность потребности.

Это подтверждает и лексическое значение прилагательного "экстренный": срочный; чрезвычайный, непредвиденный <4>.

<4> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 908.

Обобщив известные данные, отметим, что потребности Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях могут быть удовлетворены за счет: а) бюджетных ассигнований Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России); б) средств Резервного фонда Правительства Российской Федерации (ст. 81 БК РФ); в) средств Резервного фонда Президента Российской Федерации (ст. 82 БК РФ).

Указание Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" на экстренность потребности Российской Федерации, ее чрезвычайность и спешность дает возможность предположить, что поступления от реализации ценностей Госфонда России направляются на финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций в случае недостаточности средств из вышеуказанных источников.

В нормативных актах, регламентирующих правовой статус Госфонда России, не установлено, какой порядок отпуска ценностей - общий, предусмотренный Положением о Госфонде России, или специальный, обычно используемый в экстренных случаях в целях оптимизации затрат и времени на принятие соответствующих мер (такого порядка в настоящее время не существует), - применяется при финансировании экстренных потребностей Российской Федерации. Учет таких средств ни на законодательном, ни на подзаконном уровне также не регламентирован.

Несмотря на исключительность ситуаций, при которых средства от реализации ценностей Госфонда России направляются на финансирование ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, доходы не могут сразу поступать главному распорядителю расходов без нарушения принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, закрепленного в ст. 35 БК РФ.

Отметим, что данное противоречие имеет законодательную основу: в п. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" законодатель установил конкретную цель использования средств от реализации ценностей Госфонда России - удовлетворение экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях. Несмотря на то что расход не детализирован, а представлена группа расходов, однозначно определен источник финансирования этих потребностей.

С одной стороны, решение этой проблемы может состоять в дополнении перечня случаев отступления от принципа общего (совокупного) покрытия расходов, которые в соответствии со ст. 35 БК РФ должны быть санкционированы в федеральном законе о федеральном бюджете. С другой стороны, подобное положение вряд ли способствует повышению дисциплины публичных финансов: при отсутствии критериев чрезвычайности ликвидация последствий любых, даже самых незначительных техногенных или природных аварий, может быть финансирована за счет средств от реализации ценностей Госфонда России. При управлении ценностями Госфонда России средства от их реализации могут перейти в разряд ординарных доходов бюджетов, а значение Госфонда России как "страховки" против экономической нестабильности будет девальвировано.

Нормы Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и Положения о Госфонде России были восприняты региональными законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, и, в частности, среди многочисленных целей существования региональных фондов ценностей выделяется финансирование экстренных потребностей субъекта Российской Федерации. Подобные нормы содержатся, например, в ст. 1 Закона Республики Тыва от 22 октября 1993 г. N 564 "О регулировании добычи, производства, использования драгоценных металлов и драгоценных камней" <5>, п. 1.6 Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Республики Саха (Якутия) <6>.

<5> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Гарант".
<6> Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26 марта 2009 г. N 124 "Об утверждении Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней в Республике Саха (Якутия)" // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Гарант".

Согласно названным актам экстренные потребности, в отличие от федерального законодательства, не должны непременно сопровождаться наличием чрезвычайной ситуации, поэтому потребность может быть продиктована иными причинами, например экономическими трудностями. Тем не менее критериев экстренности потребностей, очередности расходования средств, в плановом и неплановом порядке направляемых на их финансирование, не предусмотрено.

Так, к экстренной потребности формально можно отнести и ситуацию превышения расходов бюджета над доходами - возникновения дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. Однако правовых оснований для использования ценностей фондов драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации не установлено. Тем не менее анализ положений вышеприведенных норм говорит о том, что фактически органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют такую возможность по причине неясности положений региональных нормативных правовых актов.

По нашему мнению, законодателю предстоит выработать критерии экстренности потребностей и определить очередность финансирования мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций из различных источников, предусмотренных законодательством. Это обезопасит Госфонд России от нецелесообразного расходования его ценностей и случаев, когда средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях отсутствия критериев чрезвычайности ситуации могут быть направлены на финансирование ликвидации последствий любых природных и техногенных аварий.

Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, ценностей должно быть ориентировано на их защиту, воспрепятствование их бездумному использованию и продаже.

Расходование ценностей Госфонда России, по нашему мнению, должно быть мерой исключительной, направленной на решение проблем в национальной экономике.

С.В.Янкевич

Аспирант

кафедры финансового права

факультета права

Национального исследовательского

университета "Высшая школа экономики",

научный сотрудник

Института публично-правовых исследований