Мудрый Экономист

Рекомендации по определению способов закупки в отношении различных видов товаров, работ, услуг

"Руководитель автономного учреждения", 2013, N 10

Закупки автономного учреждения являются одной из ключевых составляющих его деятельности, причем не только как юридического лица, но и как субъекта, осуществляющего предусмотренные законодательством РФ полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствующих сферах. В связи с этим крайне важно подробно регламентировать особенности закупочной деятельности в положении о закупке, прописав в нем способы закупки, оптимальные для АУ. Что нужно учитывать при установлении тех или иных способов в отношении разных групп товаров?

В силу Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), установившего новые правила и требования к закупочной деятельности АУ, главными мероприятиями являются разработка и утверждение положения о закупке. Оно, как указано в ч. 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ, представляет собой документ, регламентирующий закупочную деятельность АУ и содержащий требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения ее процедур (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

От того, насколько всесторонне и тщательно будет проработано положение о закупке, зависят степень реализации автономным учреждением своих интересов при осуществлении закупочной деятельности, требуемый объем организационных, кадровых и финансовых ресурсов, оперативность осуществления закупок и возможность выполнения императивных требований законодательства РФ. Самую существенную роль здесь играет определение наиболее полно отвечающих интересам АУ и соответствующих требованиям Закона N 223-ФЗ способов закупки товаров, работ, услуг (далее - товары), а также процедур их реализации.

Как показывает практика, определение способов закупки - это довольно сложный и в то же время динамичный процесс. Он не завершается при утверждении положения о закупке. Потребность в установлении новых способов или видоизменении имеющихся возникает при ряде обстоятельств - получении результатов анализа эффективности используемых способов закупки, оценке состояния финансовых, кадровых, организационных ресурсов АУ, совершенствовании законодательства, изменении государственного (муниципального) задания, видов деятельности АУ и др.

Таким образом, предлагаемые в настоящей статье рекомендации по определению способов закупки могут быть использованы и при разработке положения о закупке, и в процессе его совершенствования.

Основные ориентиры для работы

Прежде всего изложим несколько основополагающих характеристик способов закупки.

  1. Наименование способа имеет лишь формальное значение, ни в коем случае не стоит ориентироваться на него. Важна процедура осуществления закупки тем или иным способом, составляющая его суть (содержание) и подлежащая закреплению в положении о закупке.
  2. Значение имеет не столько установленный способ закупки, сколько условия (критерии) его применения (использования), определяющие сферу его действия. Например, закупки стоимостью свыше 5 млн руб. осуществляются посредством открытого конкурса, стоимостью до 700 тыс. руб. - посредством запроса предложений.
  3. Способов закупки много не бывает. Установленные положением о закупке способы должны обеспечивать (хотя бы теоретически) возможность закупки любых товаров, любой стоимости и любых характеристик - даже несмотря на то обстоятельство, что отдельные из предусмотренных положением о закупке способы никогда не будут использованы. Это обусловлено определенной сложностью и длительностью процедуры внесения изменений в положение о закупке, а также, как правило, необходимостью обучения сотрудников новым способам закупки и отсутствием опыта проведения закупочных процедур в рамках соответствующего способа. В то же время появившаяся потребность в ранее не используемом способе закупки по различным причинам может быть непредсказуемой.
  4. В основе определения способов закупки и процедур их применения должны лежать следующие принципы:

Подготовительный этап

Перед определением способов закупки товаров автономному учреждению целесообразно проанализировать имеющиеся обстоятельства, которые оказывают влияние на рассматриваемый предмет:

  1. основные виды (категории) и характеристики товаров, закупаемые АУ;
  2. необходимость приобретения эксклюзивных товаров, товаров зарубежного производства или иных подобных товаров, закупка которых посредством конкурсных процедур невозможна или нецелесообразна;
  3. примерное количество закупок, осуществляемое АУ за календарный год;
  4. наличие квалифицированных кадров, способных обеспечить осуществление автономным учреждением закупочной деятельности различными способами;
  5. имеющийся опыт, практика применения (использования) АУ отдельных способов закупки;
  6. позиция учредителя АУ в отношении приемлемых для использования способов закупки;
  7. императивные требования законодательства РФ в отношении применения автономным учреждением отдельных способов закупки;
  8. средняя стоимость одной закупки, а также наличие закупок, по стоимости существенно превышающих стандартные;
  9. наличие необходимости оперативно осуществлять закупки товаров;
  10. наличие функционирующего механизма (порядка) определения начальной (максимальной) цены закупки.

Перечисленные обстоятельства могут быть учтены и отдельно, и в совокупности с другими, при этом некоторые из них сами по себе обусловливают содержание положения о закупке. Так, анализ основных видов (категорий) товаров, закупаемых АУ, позволит определить в положении о закупке способы закупки с учетом императивных требований законодательства РФ.

Согласно Перечню товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 (далее - Перечень N 616), закупка медицинской аппаратуры, средств измерения, электронно-вычислительной техники, канцелярских принадлежностей, услуг по техническому обслуживанию и ремонту офисной оргтехники, уборке зданий и др. должна осуществляться в электронной форме (например, посредством электронного аукциона). Подчеркнем: законодатель регламентирует лишь форму закупки, а это предоставляет АУ возможность определить способ закупки (в электронной форме).

Наиболее распространенными вариантами являются:

Отметим, что и при действии указанных императивных требований автономному учреждению предоставляется уникальная возможность учесть специфику его сферы деятельности, а также местные условия - они оказывают огромное влияние на оперативность и эффективность закупок (сложность прогнозирования потребности в товарах, обусловленная различными объективными факторами, местонахождение АУ, особенности характеристик закупаемых товаров и др.). АУ вправе не осуществлять закупку товаров, предусмотренных Перечнем N 616, в электронной форме, если:

  1. информация о закупке в соответствии с требованиями Закона N 223-ФЗ не подлежит размещению на официальном сайте www.zakupki.gov.ru;
  2. потребность в закупке возникла вследствие произошедшей аварии, непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также в целях предотвращения угрозы их возникновения <1>;
  3. положением о закупке установлены правила, ограничивающие требования Перечня N 616 (например, вне зависимости от предмета закупка стоимостью до 500 тыс. руб. осуществляется у единственного поставщика) <2>.
<1> Данное основание во многом является оценочной категорией. Решение о его применимости должно выноситься каждый раз индивидуально и оформляться соответствующими локальными нормативными актами АУ.
<2> Теоретически в положении о закупке автономное учреждение может не только ограничить, но и полностью нивелировать действие Перечня N 616 в отношении своей закупочной деятельности. Но к определению степени такого ограничения необходимо подходить с учетом как принципа эффективности, так и принципа обоснованности.

Условия для установления отдельных способов закупок

Приобретение автономным учреждением эксклюзивных товаров, товаров зарубежного производства или иных подобных товаров зачастую исключает возможность применения при их закупке конкурентных процедур, что делает необходимым проработку вопроса об определении такого способа, как закупка у единственного поставщика (или ему подобного).

Практика показывает, что данный способ является одним из самых распространенных. Как правило, это обусловлено простотой процедуры его проведения, оперативностью реализации, отсутствием необходимости обосновывать принятие решения об определении единственного поставщика <3>. В то же время это наиболее коррупционно опасный способ закупки. Поэтому не следует злоупотреблять правами, предоставленными АУ Законом N 223-ФЗ, и выводить основную массу закупок (особенно дорогостоящих) из-под конкурентных способов закупки.

<3> Данное положение не исключает и проведение каких-либо предварительных отборочных процедур, что также достаточно распространено.

Анализ примерного количества закупок, осуществляемых АУ за календарный год, позволит определить объем работы по организации закупочной деятельности в зависимости от применяемых способов закупки. Объем работы может характеризоваться длительностью (оперативностью) закупки (как правило, процедура конкурса или аукциона продолжается около 25 дней и более, а закупка у единственного поставщика может быть организована и за два дня <4>), загруженностью персонала (при организации и проведении, например, аукциона потребуется вместе со специалистами по закупке оторвать от работы других сотрудников - членов аукционной (конкурсной) комиссии, как минимум на период проведения ее заседаний).

<4> Кроме того, проведение закупки у единственного поставщика лишь с небольшой долей вероятности может привести к обжалованию в суд или антимонопольный орган действий (бездействия) АУ при осуществлении закупки. Напротив, все конкурентные процедуры эту вероятность многократно увеличивают. При этом необходимо учитывать следующее. В соответствии с положениями Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утв. Приказом ФАС России от 18.01.2013 N 17/13, обжалование в антимонопольный орган действий (бездействия) АУ при закупке может повлечь за собой ее приостановление. До принятия этим органом решения по жалобе автономное учреждение не вправе заключать соответствующий договор. Договор, заключенный с нарушением указанного требования, является ничтожным.

Кроме того, выявление потребности в неоднократной закупке однородных товаров в целях рационализации закупочной деятельности поставит вопрос о заключении рамочных договоров, по которым поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) будут осуществляться в соответствии с заявками АУ на заранее определенных (либо определяемых дополнительным соглашением сторон) условиях. И это тоже потребует определить способ закупки, посредством которого будут заключаться подобные договоры.

С учетом того, какие условия использования указанных способов будут определены в положении о закупке (например, закупка стоимостью до 1 млн руб. (вне зависимости от вида товаров) - у единственного поставщика, стоимостью от 1 до 3 млн руб. - посредством запроса предложений), а также того, что в рамочном договоре не определяется конкретный предмет, при установлении в документации о закупке верхней границы общей стоимости рамочного договора (максимального размера денежных средств, на который могут быть поставлены товары по данному договору) можно будет выбирать между различными способами закупки в зависимости от конкретных условий.

Важно также установить для отдельных видов товаров те или иные способы их закупки, позволяющие объективно и наиболее эффективно совершить приобретение. Приведем в качестве примера закупку научно-исследовательских и (или) опытно-конструкторских работ, в которой главную роль играет соответствие исполнителя предъявляемым требованиям (квалификация персонала, опыт выполнения аналогичных работ, признание исполнителя в качестве ведущей научной организации, наличие материально-технической базы, соответствующей уровню развития прогресса, и т.д.). Наиболее эффективной в данном случае будет процедура конкурса (в том числе закрытого). Или возьмем противоположный пример, когда поставщик товаров (исполнитель) заранее определен <5> либо оказывает услуги по регулируемым законодательством РФ ценам (тарифам) <6>. Здесь нецелесообразно проводить конкурентные процедуры закупки <7>.

<5> В частности, при оказании услуг по опубликованию в официальном печатном издании документов в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иными правовыми актами, локальными правовыми актами АУ.
<6> Водоснабжение, водоотведение, канализация, тепло-, энергоснабжение и т.д.
<7> В данном случае одним из наиболее подходящих способов является закупка у единственного поставщика.

Наличие квалифицированных кадров, способных обеспечить ведение закупочной деятельности различными способами, и имеющийся опыт применения автономным учреждением отдельных способов закупки товаров дают возможность установить именно те способы, которые позволят эффективно организовать основную массу закупок.

Безусловно, при определении способов закупки необходимо учитывать и позицию учредителя АУ, который не только может оказать, но и оказывает на этот выбор существенное влияние. Оставлять без внимания точку зрения учредителя было бы неправильно и неразумно, тем более что его представительство в составе наблюдательного совета АУ достаточно весомо и позволяет затруднить, а то и вовсе заблокировать утверждение положения о закупке в редакции, предложенной автономным учреждением.

В то же время одним из недостатков, проявляемых при установлении способов закупки, зачастую является нежелание, а иногда и боязнь использовать способы, отличные от регулируемых Законом N 94-ФЗ <8>. Это значительно снижает потенциальную эффективность закупочной деятельности АУ.

<8> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Что еще следует учесть?

Наличие функционирующего механизма (порядка) определения начальной (максимальной) цены закупки - один из краеугольных камней закупочной деятельности АУ в целом и определения способов закупки в частности <9>. Отсутствие нормативного регулирования по данному вопросу заставляет автономное учреждение самостоятельно искать решение <10>.

<9> Рассматриваемая проблема имеет важнейшее значение для АУ - неправильное решение может привести как к необоснованным расходам, так и к невозможности осуществить закупку. Особенно остро это проявляется в отношении закупок товаров, не имеющих функционирующего рынка, товаров зарубежного производства, эксклюзивных товаров.
<10> Оставить данную проблему без внимания - тоже один из возможных вариантов. Однако следование ему может усугубить и так непростую ситуацию по указанному вопросу, а также привести к возникновению претензий со стороны контролирующих (надзирающих) органов и учредителя АУ в части обоснованности объема финансовых затрат на произведенные закупки.

Ведь именно начальная (максимальная) цена закупки, как правило, является одним из основных критериев, определяющих применяемый в конкретной ситуации способ.

Также целесообразно закрепить в положении о закупке нормы о праве АУ размещать на официальном сайте сообщения о своей заинтересованности в закупке с указанием срока предоставления предложений о технических, качественных и других характеристиках предполагаемых к закупке товаров (в отношении технически сложных товаров, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и т.д.).

Большое значение при определении способов закупки имеет анализ их сущности и содержания - наиболее подходящие для применения в имеющихся обстоятельствах и стоит установить. Способы закупки можно классифицировать следующим образом:

Каждый из способов имеет свои преимущества и недостатки, которые проявляются в большей или меньшей степени в зависимости от области его применения и детальности проработки процедуры его реализации. Если оперативность закупки, наименьший объем требуемых организационных ресурсов - это плюсы неконкурсных способов закупки, то для конкурсных способов плюсами станут цена и качество закупаемых товаров.

Кроме того, в отношении отдельных способов закупки (в частности, неконкурсных) стоит определить право автономного учреждения на принятие решения об отказе в заключении договора с поставщиком товаров, предложившим лучшие (наиболее низкие по цене) условия поставки без каких-либо ограничений и последствий в виде гражданско-правовой ответственности для АУ.

Заключение

После того как способы закупки (фактически их форма) определены, останется сделать самое сложное - наполнить их надлежащим содержанием, отвечающим потребностям автономного учреждения и не противоречащим требованиям законодательства РФ (установить процедуру реализации закупки соответствующим способом). Для этого за основу можно либо взять нормы Закона N 94-ФЗ и многочисленных на сегодняшний день положений о закупке, размещенных в свободном доступе в Интернете, либо сформировать собственные процедуры закупок.

Главное же в определении способов закупки и процедур их реализации заключается в следующем: чем более основательно подойти к их установлению при разработке или внесении поправок в положение о закупке, тем более эффективной будет закупочная деятельность. Но при этом не следует забывать, что способы закупки и процедуры их реализации должны динамично развиваться, чтобы в полной мере отвечать изменяющимся потребностям автономного учреждения.

Д.Е.Зайков

К. ю. н.,

начальник

юридической службы

ФАУ "25 Государственный

научно-исследовательский

институт химмотологии

Министерства обороны РФ"