Мудрый Экономист

Основные нововведения закона о контрактной системе

"Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", 2013, N 11

01.01.2014 вступает в силу большая часть положений Закона о КС <1>, который заменит ныне действующий Закон N 94-ФЗ <2>. Закон, направленный на повышение эффективности и результативности госзакупок, предотвращение коррупции в этой сфере, призван регулировать процесс госзакупок на всех этапах - от планирования до оценки эффективности. Изменения коснулись деятельности как заказчиков, так и участников госзакупок <3>. Рассмотрим основные нововведения Закона о КС.

<1> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
<2> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
<3> При работе над данной статьей использовалась информация, предоставленная Институтом госзакупок (www.roszakupki.ru).

Общие положения и сфера действия

Закон о КС регулирует отношения, связанные с приобретением товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, а именно: планирование закупок; определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключение гражданско-правового договора (в том числе связанного с приобретением недвижимости или арендой имущества); особенности исполнения контрактов; мониторинг закупок; аудит и контроль в данной сфере (п. 1 ст. 1 <4>).

<4> Здесь и далее в скобках указываются пункты и статьи Закона о КС.

Согласно Закону о КС казенное учреждение может выступать в роли:

Кроме того, на казенное учреждение могут быть возложены полномочия по централизованным закупкам, предусмотренные ст. 26 Закона о КС (п. 10 ст. 3).

Обратите внимание! Многие положения Закона о КС, например порядок функционирования единой информационной системы, порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд, порядок обоснования закупок, заработают только после утверждения подзаконных актов.

Организация электронного документооборота

Закон о КС допускает обмен электронными документами между участниками системы, в том числе подачу заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), окончательных предложений. При этом обратите внимание, что заявки, окончательные предложения и документы должны быть подписаны усиленной электронной подписью (УЭП) и поданы с использованием единой информационной системы (ЕИС) (п. 1 ст. 5). Ключи УЭП, а также сертификаты ключей проверки электронных подписей должны быть созданы и выданы аккредитованными удостоверяющими центрами (п. 2 ст. 5).

Порядок использования электронной подписи в ЕИС и на электронных площадках устанавливается Минэкономразвития по согласованию с Минкомсвязи и ФАС (п. 3 ст. 5). Также предусматривается использование усиленной неквалифицированной электронной подписи (пп. 3 п. 1 ст. 4).

Планирование закупок

Действующим законодательством предусмотрено планирование закупок. Согласно п. 5.1 ст. 16 Закона N 94-ФЗ заказчики, уполномоченные органы должны размещать на официальном сайте <5> планы-графики размещения заказов. Закон о КС расширяет данное требование. С 1 января 2015 г. заказчики будут обязаны утверждать план-график нового формата и план закупок. Особенности планирования закупок в рамках гособоронзаказа устанавливаются соответствующим Законом <6>.

<5> Согласно ст. 16 Закона N 94-ФЗ официальным сайтом РФ для отражения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг является www.zakupki.gov.ru.
<6> Федеральный закон от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон N 275-ФЗ).

Примечание. Планы закупок формируются на срок действия закона о бюджете соответствующего уровня, планы-графики утверждаются на один финансовый год (ст. ст. 17 и 21).

План закупки и план-график должны содержать идентификационный код закупки (с 1 января 2015 г.), наименование объектов, а также объем закупки, сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок, обоснование закупки. Кроме того, в план закупки необходимо включить цель закупки, объем ее финансового обеспечения, информацию о технической и (или) технологической сложности, об инновационном, о высокотехнологичном или специализированном характере закупки, об обязательном общественном обсуждении закупки (п. 2 ст. 17). В плане-графике также необходимо отразить начальную (максимальную) цену контракта (Н(М)Цк), цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком. Кроме того, в данном документе должны быть указаны размер аванса и, если предусмотрены, этапы оплаты, дополнительные требования, предъявляемые к участникам закупки, и их обоснование (при их наличии), способ определения поставщика и обоснование выбора этого способа, дата начала закупки. План-график должен также содержать информацию о размере обеспечения заявки и об обеспечении исполнения контракта, о банковском сопровождении контракта, применении критерия стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта (в случае применения данного критерия) при определении поставщика (подрядчика, исполнителя). Перечисленные сведения должны быть указаны в отношении каждой закупки (п. 3 ст. 21).

Внимание! При размещении плана-графика на 2014 - 2015 гг. следует руководствоваться действующим до 2014 г. Законом N 94-ФЗ.

Обоснование закупок

При формировании плана закупок и плана-графика заказчик с 1 января 2015 г. будет обязан обосновывать закупки (ст. 18). Данное требование внесено для проверки соответствия закупки целям ее осуществления. Цели закупки указаны в ст. 13 Закона о КС. Это обеспечение федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, а именно:

  1. достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных госпрограммами РФ, госпрограммами субъектов РФ, муниципальными программами;
  2. исполнение международных обязательств РФ, реализация межгосударственных целевых программ, участником которых является РФ;
  3. выполнение функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Под обоснованием закупки подразумевается обоснование объекта закупки, Н(М)Цк, цены контракта у единственного поставщика, способа определения поставщика, в том числе дополнительных требований к участникам закупки.

Объект закупки обосновывается при формировании плана закупок исходя из:

Требования к закупаемым заказчиком товарам, работам установлены в ст. 19 Закона о КС. Это требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши.

Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита и контроля в сфере закупок.

Мониторинг закупок - постоянный сбор, обобщение, систематизация и оценка информации об осуществлении закупок. Мониторинг закупок происходит с использованием ЕИС и на основе содержащейся в ней информации. Принципы и механизм мониторинга закупок прописаны в ст. 97 Закона о КС. Положение о мониторинге вступает в силу 01.01.2016.

Аудит в сфере закупок проводят Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Органы аудита в сфере закупок проверяют, анализируют и оценивают информацию о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по контрактам (ст. 98).

Контроль в сфере закупок имеют право проводить следующие органы (в пределах их полномочий):

  1. федеральный орган исполнительной власти, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа;
  2. федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
  3. органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ <7>.
<7> См. ст. 269.2 БК РФ.

По результатам мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной (п. 5 ст. 18).

Обязательное общественное обсуждение закупок

Практика общественного обсуждения закупок определена и ныне действующим законодательством. Однако обсуждению подлежат не все закупки, а только те, которые были совершены на сумму, превышающую 1 млрд руб. Порядок общественного обсуждения крупных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд руб. разработан Минэкономразвития <8>. Этот Порядок будет действовать до 31.12.2015. С 01.01.2016 вступит в силу ст. 20 Закона о КС, вносящая новые правила в порядок общественного обсуждения закупок (п. 3 ст. 114). Порядок и случаи общественного обсуждения закупок определит Правительство РФ.

<8> Рекомендован Письмом Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450.

Примечание. Результатами общественного обсуждения могут стать изменения, которые будут внесены в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках, или отмена закупки (п. 3 ст. 20).

Если закупки предназначены для обеспечения нужд субъектов РФ и муниципалитетов, то законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами в дополнение к случаям, установленным Правительством РФ, могут быть определены иные случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок (п. 2 ст. 20).

Если предусмотрено, что закупка подлежит обязательному общественному обсуждению, то согласно п. 4 ст. 20 Закона о КС она не может быть осуществлена без проведения такого обсуждения.

Контрактная служба и контрактный управляющий

Если совокупный годовой объем закупок заказчика превышает 100 млн руб., то в соответствии с п. 1 ст. 38 Закона о КС он обязан создать контрактную службу. При этом не обязательно, чтобы это было отдельное структурное подразделение, занимающееся исключительно данным направлением.

Если совокупный годовой объем закупок не превышает 100 млн руб., то согласно п. 2 ст. 38 Закона о КС заказчик может либо создать контрактную службу, либо назначить контрактного управляющего - должностное лицо, ответственное за осуществление закупок, включая исполнение каждого контракта. Представители контрактной службы и контрактный управляющий должны иметь высшее или дополнительное профобразование в сфере закупок (п. 6 ст. 38).

Функции и полномочия контрактной службы и контрактного управляющего заключаются в следующем:

С 01.01.2015 в функции контрактных служб и контрактных управляющих входят разработка плана закупок и плана-графика, подготовка внесения в них изменений, размещение данной информации в ЕИС (п. 4 ст. 38).

Комиссии по осуществлению закупок

К числу новых требований относится положение о комиссии по осуществлению закупок (ст. 39). Делается это для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

До начала проведения закупки заказчик должен принять решение о создании комиссии, определив ее состав и порядок работы, назначив председателя.

В зависимости от способа закупок заказчик может создавать комиссии различных видов. При этом следует помнить, что число членов конкурсной, аукционной или единой комиссии должно быть не менее пяти человек, число членов котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений - не менее трех.

В п. 6 ст. 39 Закона о КС указаны лица, которые не могут быть членами комиссии. Это:

Члены комиссии должны пройти профессиональную переподготовку или повысить квалификацию в сфере закупок, а также обладать специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Начальная (максимальная) цена контракта

Закон о КС устанавливает методы определения и обоснования Н(М)Цк, а в случаях, предусмотренных данным Законом, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (ст. 22).

Особенности определения Н(М)Цк, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, при осуществлении включаемых в состав государственного оборонного заказа закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд устанавливаются в соответствии с Законом N 275-ФЗ.

Примечание. При определении Н(М)Цк могут применяться как один, так и несколько методов.

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным. Он обосновывает и устанавливает Н(М)Цк на основании информации о рыночных ценах идентичных <9> товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии - однородных <10> товаров, работ, услуг.

<9> Идентичными признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки (п. 13 ст. 22).
<10> Однородными признаются товары, работы, услуги, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики или состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески (или) функционально взаимозаменяемыми (п. п. 14, 15 ст. 22).

При применении данного метода информация о ценах должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, например с учетом регионального коэффициента (п. 3 ст. 22).

Заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен с учетом различий в характеристиках товаров, коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (п. 4 ст. 22).

Заказчик может использовать общедоступную информацию о рыночных ценах, информацию о ценах, полученную по запросу у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных (однородных) товаров, работ, услуг, информацию, полученную в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в ЕИС (п. 5 ст. 22).

Нормативный метод заключается в расчете Н(М)Цк на основе требований <11>, предъявляемых к закупаемым товарам, работам, услугам, в случае, если такие требования предусматривают установление предельных цен товаров, работ, услуг (п. 7 ст. 22).

<11> Требования установлены ст. 19 Закона о КС.

Тарифный метод применяется, если цены закупаемых товаров, работ, услуг подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами (п. 8 ст. 22).

Проектно-сметный метод определяет Н(М)Цк на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) (п. 9 ст. 22).

Затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов или в дополнение к иным методам. Данный метод заключается в определении Н(М)Цк как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли (п. 10 ст. 22). Заказчик может получить информацию об этой прибыли, проанализировав контракты, размещенные в ЕИС, других общедоступных источниках информации, а также изучив рынок.

Требования, предъявляемые к техническому заданию

В целях повышения конкуренции ст. 33 Закона о КС устанавливаются правила описания объекта закупки.

Описание должно быть объективно, то есть не должно включать требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования, ограничивающие количество участников закупки. Исключение могут составить случаи, когда нет другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

При составлении описания объекта закупки желательно использовать стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию.

Описание объекта закупки может включать в себя спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии, результаты работы, тестирования, требования. Требования могут предъявляться в том числе к проведению испытаний, методам испытаний, упаковке, маркировке, этикеткам, подтверждению соответствия, процессам и методам производства, условным обозначениям и терминологии.

Если в документации о закупке содержится требование о соответствии поставляемого товара его изображению, то в документации должно быть изображение этого товара.

Если в документации содержится требование о соответствии поставляемого товара образцу или макету контрактного товара, то в документации о закупке должна быть информация о месте, датах начала и окончания, порядке и графике осмотра участниками закупки образца или макета данного товара.

В документации о закупке лекарственных средств должны быть указаны международные непатентованные наименования лекарственных средств или при отсутствии таких наименований - химические, группировочные наименования. Торговое наименование также можно написать, если закупка лекарственных средств назначена пациенту при наличии медицинских показаний.

Поставляемый товар должен быть новым, если иное не предусмотрено описанием объекта закупки.

Новые требования, предъявляемые к участникам закупки

Требования, предъявляемые к участникам закупки, прописаны в ст. 31 Закона о КС. Среди этих требований можно выделить следующие:

Критерии оценки заявок, окончательных предложений

Критерии оценки заявок, окончательных предложений прописаны в ст. 32 Закона о КС. Одним из главных критериев по-прежнему является цена контракта <12>.

<12> Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе прописаны в ст. 28 Закона N 94-ФЗ.

К качественным и функциональным характеристикам объекта закупки добавились его экологические характеристики.

Если в Законе N 94-ФЗ указывались расходы на эксплуатацию товара, то согласно нормативам Закона о КС важны также и расходы на ремонт товаров, использование результатов работ. То есть если дешевый товар, предлагаемый участником закупки, требует постоянного приобретения дорогих комплектующих и качество продукции, получаемой с его помощью, является плохим, то цена не будет решающим критерием при определении результатов закупки.

Еще одним критерием является квалификация участников закупки. Это положение было и в Законе N 94-ФЗ. Однако к нему добавилось требование о наличии у участников закупки финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В случаях, предусмотренных Правительством РФ, для оценки заявок участников закупки заказчик в документации о закупке вместо критериев цены и эксплуатационных расходов вправе устанавливать в качестве критерия стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта.

Способы закупок

Закон о КС вводит 11 способов закупок. Это конкурсы (открытый, с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый, закрытый с ограниченным участием, закрытый двухэтапный), аукционы (в электронной форме, закрытый), запрос котировок, запрос предложений, закупка у единственного поставщика.

Заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса. Исключения составляют случаи, предусмотренные Законом о КС (например, при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, имеющих высокую техническую и (или) технологическую сложность, инновационный, специализированный характер, или при выполнении работ по сохранению объектов культурного наследия, или при заключении контракта на проведение научных исследований, проектных работ).

Заказчик должен обосновать выбор способа определения поставщика, в том числе то, почему он выбрал закупку у единственного поставщика.

Т.Антропова

Эксперт журнала

"Казенные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"