Мудрый Экономист

Совершенствование системы финансового контроля

"Руководитель автономного учреждения", 2013, N 8

В майском номере мы начали анализировать перспективы развития бюджетного сектора, которые определены в Государственной программе "Управление государственными финансами" <1>. Сегодня мы продолжим разговор и остановимся на способах развития механизма финансового контроля, который действует в том числе в отношении учреждений. Что будет представлять собой система финконтроля в ближайшее время? О каких инструментах финансового менеджмента придется задуматься руководителям учреждений?

<1> Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 N 293-р.

Развитие системы государственного и муниципального финансового контроля стало одним из приоритетов указанной Госпрограммы, реализация которой продлится до 2020 г. О предстоящих изменениях говорится в Подпрограмме 2 "Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса" (далее - Подпрограмма 2), а также в Подпрограмме 3 "Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" (далее - Подпрограмма 3).

Необходимость перемен вызвана тем, что существующий механизм контроля не ориентирован на оценку эффективности бюджетных расходов, следовательно, недостаточно действенен. Между тем, как сказано в п. 3.3 разд. 3 Подпрограммы 3, переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения госуслуг (в первую очередь, механизма государственного (муниципального) задания) требуют комплексного реформирования системы госфинконтроля. В связи с этим должны быть выполнены следующие задачи:

  V   перейти  к  контролю  за  достижением  планируемых   непосредственных
результатов использования бюджетных средств;
---------------------------------------------------------------------
V увязать определенные факты нарушения бюджетного законодательства с
конкретными бюджетно-правовыми или административно-правовыми мерами
принуждения;
---------------------------------------------------------------------
V установить административные наказания за нарушения бюджетного
законодательства; и др.

Приведенные и иные задачи предполагается решить с помощью принятия комплексных поправок в БК РФ и КоАП РФ, и этот шаг уже сделан. Государственная Дума 2 июля 2013 г. в окончательной редакции утвердила проект закона N 116783-6, который вносит изменения в Бюджетный кодекс и другие законодательные акты в части совершенствования механизма государственного (муниципального) финансового контроля. Совет Федерации 10 июля одобрил Закон и направил его на подпись Президенту РФ (Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ).

Документ вступит в силу в день его официального опубликования. Это значит, что уже в ближайшее время в отношении государственных и муниципальных учреждений (в том числе АУ) станет применяться обновленный механизм финансового контроля, а при выявлении бюджетных правонарушений будут использоваться административные наказания.

Новый механизм госфинконтроля

Поправки в БК РФ нацелены на то, чтобы бюджетные средства тратились в соответствии с принципом эффективности, под которым подразумеваются экономность и результативность расходов. В то же время большое значение в процессе контрольно-ревизионной деятельности будет придаваться соблюдению бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса, а также юридическими лицами, созданными на базе государственного (муниципального) имущества (в данную группу входят автономные и бюджетные учреждения).

Все это обусловило необходимость разграничения полномочий в контрольно-ревизионной сфере. Согласно новой редакции ст. 265 БК РФ внешний госфинконтроль вправе проводить только Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, а внутренний - Росфиннадзор, контрольные органы, являющиеся органами исполнительной власти регионов (муниципалитетов), и Федеральное казначейство (либо финансовые органы субъектов РФ, муниципалитетов). Контрольно-счетные органы будут оценивать действенность внутреннего финансового контроля и аудита, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, и в дальнейшем смогут сосредоточить свое внимание на оценке эффективности реализации госпрограмм и использования государственных ресурсов. Росфиннадзор и соответствующие органы исполнительной власти будут контролировать полноту и достоверность отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении госзаданий (поправки в ст. 269.2 БК РФ).

Впрочем, часть полномочий в сфере соблюдения бюджетного законодательства, схожих для органов внешнего и внутреннего контроля, так и не получила четкого разделения. Как отмечается в п. 2.1.5 разд. 3 Подпрограммы 2, на практике это приводит к конфликту интересов, снижению эффективности контрольно-ревизионной деятельности. Поэтому работа по минимизации дублирования проверок (ревизий) в отношении одних и тех же предметов и объектов контроля и одинакового проверяемого периода должна быть продолжена.

Учреждения в системе госфинконтроля

Согласно дополнительной ст. 266.1 БК РФ государственные и муниципальные учреждения принадлежат к тем объектам госфинконтроля, в отношении которых проверки проводятся в обязательном порядке. Как и учреждения других типов, АУ в силу новой ст. 267.1 БК РФ будут контролироваться в форме:

  1. проверки, то есть действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период;
  2. ревизии - комплексной проверки деятельности объекта контроля в виде документального и фактического изучения законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности;
  3. обследования - анализа и оценки состояния определенной сферы деятельности объекта контроля;
  4. санкционирования операций - проставления разрешительной надписи после проверки документов, представленных для осуществления финансовых операций, на соответствие требованиям бюджетного законодательства и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Отметим, что в действующей редакции БК РФ методы контроля установлены не были. Их упорядочивание позволит органам внешнего и внутреннего контроля использовать единые форматы мероприятий.

Поправки в БК РФ также устанавливают общие требования к документам, которые составляются по итогам контрольных мероприятий. Результаты проверки и ревизии должны оформляться актом, а результаты обследования - заключением.

Нарушения и наказания

Еще одной законодательной новацией стало установление четкого соответствия между перечнем нарушений и мерами ответственности за их совершение.

Прежде всего, поправки в БК РФ устраняют правовой пробел и вводят понятие "бюджетное нарушение". Согласно дополнительной ст. 306.1 БК РФ им признается нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета соответствующего уровня. Правда, это определение, а также применение бюджетных мер принуждения распространяются только на органы власти и получателей бюджетных средств. Действия же юрлиц, которые не являются такими получателями, нарушающие бюджетное законодательство и иные принятые в его исполнение нормативные акты, влекут ответственность по КоАП РФ.

Виды нарушений и меры административной ответственности, которые на основании принятых поправок в КоАП РФ вскоре начнут действовать в отношении автономных учреждений, представлены в таблице.

        Виды нарушений      
      Меры ответственности     
Норма КоАП РФ
(в новой
редакции)
Для должностных
лиц
Для юридических
лиц
 Нецелевое использование    
бюджетных средств -
направление средств,
полученных из бюджета, на
цели, не соответствующие
целям, определенным
договором (соглашением)
либо иным документом,
являющимся правовым
основанием предоставления
указанных средств
Штраф в размере
от 20 000 до
50 000 руб. или
дисквалификация
на срок от
одного года до
трех лет
Штраф от 5 до  
25% суммы
средств,
полученных из
бюджета и
использованных
не по целевому
назначению
Статья 15.14
 Нарушение юрлицом,         
получившим бюджетные
инвестиции, условий их
предоставления (за
исключением случаев,
предусмотренных ст. 15.14
КоАП РФ)
Штраф в размере
от 10 000 до
30 000 руб.
Штраф от 2 до  
12% суммы
полученной
бюджетной
инвестиции
Пункт 2
ст. 15.15.4
 Нарушение юрлицом -        
получателем субсидий
условий их предоставления
(за исключением случаев,
предусмотренных ст. 15.14
КоАП РФ)
Штраф в размере
от 10 000 до
30 000 руб.
Штраф от 2 до  
12% суммы
полученной
субсидии
Пункт 2
ст. 15.15.5

Правда, меры административной ответственности грозят не только учреждениям, но и вышестоящим органам власти. В частности, поправки в КоАП РФ предусматривают штрафы за нарушение главными распорядителями бюджетных средств условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий, а также порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения госзадания.

Финансовый менеджмент в учреждениях

Составной частью системы государственного (муниципального) финконтроля является внутренний финансовый контроль и аудит, осуществляемый прежде всего органами госвласти и местного самоуправления в отношении собственных процедур планирования и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета, формирования отчетности и т.д. Об этом говорится в дополнительной ст. 160.2-1 БК РФ.

Однако в названной выше Госпрограмме внутренний финансовый контроль выходит за рамки системы государственного контроля и, по сути, становится инструментом финансового менеджмента. Причем, как уточняется в п. 2.1.4 разд. 3 Подпрограммы 2, реализация бюджетного процесса на основе программно-целевых методов управления предъявляет новые требования к таким инструментам и на ведомственном уровне, и на уровне государственных (муниципальных) учреждений.

Следовательно, в перспективе внутренний контроль в учреждениях должен представлять собой постоянный процесс, осуществляемый руководством и должностными лицами всех уровней в ходе оказания государственных (муниципальных) услуг. Благодаря этому процессу должны обеспечиваться:

В свою очередь, роль внутреннего аудита должна сводиться к оценке надежности средств внутреннего контроля, подтверждению полноты и достоверности бухгалтерской отчетности и формированию рекомендаций по повышению эффективности деятельности учреждения.

Сформировать системы внутреннего контроля и аудита в органах власти и учреждениях планируется к 2015 г. Затем предполагается создать систему мониторинга качества финансового менеджмента государственных и муниципальных учреждений - чтобы учредитель имел возможность получить оперативную оценку качества их деятельности. По замыслу разработчиков Госпрограммы, такой мониторинг позволит объективно оценивать деятельность любого учреждения на основе показателей, перечисленных в п. 2.1.4 разд. 3 Подпрограммы 2 и характеризующих:

  V   объем   предоставленных  государственных  (муниципальных)  услуг,  их
качество и доступность;
---------------------------------------------------------------------
V законность и качество управления имуществом, используемым при
оказании госуслуг;
---------------------------------------------------------------------
V качество управления доходами учреждений от приносящей доход
деятельности (утверждение и реализация программ материального
стимулирования сотрудников учреждений);
---------------------------------------------------------------------
V обоснованность планов финансово-хозяйственной деятельности;
---------------------------------------------------------------------
V качество финансовой дисциплины, выражающейся в соблюдении планов
финансово-хозяйственной деятельности, правильности и достоверности
ведения бухгалтерского учета и учетной политики;
---------------------------------------------------------------------
V обоснованность наличия остатков субсидии на финансовое обеспечение
выполнения государственного (муниципального) задания.

Однако планы по созданию системы мониторинга будут претворены в жизнь не скоро. Реализация этих мер намечена на 2015 - 2018 гг.

Г.Г.Зайцева

Главный редактор журнала

"Руководитель автономного учреждения"