Мудрый Экономист

Какому учреждению выгодно стать автономным?

"Руководитель бюджетной организации", 2013, N 5

Бюджетные учреждения перешли на новые принципы работы не по своей воле, а автоматически - в рамках реформирования бюджетной сети в связи с реализацией Закона N 83-ФЗ <1>. Из трех типов государственных и муниципальных учреждений, существующих сегодня в РФ, наибольшей степенью финансово-хозяйственной самостоятельности обладают автономные учреждения. В настоящей статье сделана попытка разобраться, кому из действующих бюджетных учреждений выгодно перейти в статус автономного и что для этого учреждение может сделать.

<1> Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Для начала следует отметить, что автономный статус для учреждения не означает ухода в полностью свободное плавание и необходимости самостоятельно обеспечивать себя финансовыми средствами. Автономное учреждение, как и бюджетное (и казенное), является государственным или муниципальным учреждением, а это означает, что собственником его имущества и земельного участка под ним является соответствующее публично-правовое образование (РФ, регион, муниципалитет), что ему в обязательном порядке выделяется бюджетное финансирование на содержание имущества и на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Как и бюджетное, автономное учреждение в обязательном порядке получает государственное (муниципальное) задание и субсидию из бюджета на его выполнение. Также могут предоставляться целевые субсидии, бюджетные инвестиции, средства на исполнение публичных обязательств. Разница между бюджетным и автономным статусом, в общем, не в деньгах, а в степени свободы при осуществлении деятельности.

Кому нельзя в "автономку"

Переход из статуса бюджетного учреждения в автономный статус в законодательстве называется изменением типа государственного (муниципального) учреждения. Принимать решение об изменении типа учреждения, конечно же, вправе только учредитель, однако в случае перехода в автономный статус существует узаконенный механизм участия учреждения в принятии соответствующего решения. Согласно ч. 4 ст. 5 Закона об автономных учреждениях <2> для принятия учредителем решения о переводе учреждения в автономный статус требуется инициатива либо согласие самого учреждения. Таким образом, бюджетное учреждение вправе по установленной процедуре выступить с инициативой о своем переводе в автономное.

<2> Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

При этом перейти в статус автономного учреждения может не любое учреждение. Законодательством РФ установлен ограниченный перечень сфер, в которых могут работать "автономки". К разрешенным сферам деятельности автономного учреждения отнесены <3>: наука, образование, здравоохранение, культура, средства массовой информации, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах), а также экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, тушение лесных пожаров, предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.

<3> В соответствии с Законом об автономных учреждениях, ГрК РФ, Лесным кодексом, Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Выгоды, связанные с автономным статусом

Бюджетное и автономное учреждения в соответствии с действующим законодательством в значительной степени схожи между собой. Как и бюджетное учреждение, "автономка" работает по плану финансово-хозяйственной деятельности, получает государственное (муниципальное) задание и имеет право заниматься уставными видами приносящей доходы деятельности и самостоятельно распоряжаться полученными доходами (от оказания платных услуг, сдачи имущества в аренду и пр.) <4>. С другой стороны, большая свобода предполагает и более высокую ответственность: учредитель (собственник имущества) не отвечает по обязательствам бюджетных и автономных учреждений <5> - они самостоятельно отвечают по заключенным договорам и прочим вопросам при осуществлении своей деятельности.

<4> См. ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).
<5> Абзацы 5 и 6 ч. 2 ст. 120 ГК РФ.

Однако между бюджетным и автономным учреждениями существуют значимые различия. Основные из них приведены в таблице:

    Бюджетное учреждение   
             Автономное учреждение
 Может создаваться в любой 
сфере (отрасли) для
оказания государственных
(муниципальных) услуг
(выполнения работ)
Может создаваться для оказания государственных
(муниципальных) услуг (выполнения работ)
исключительно в сферах, прямо предусмотренных
федеральными законами (конкретный перечень
сфер см. выше)
 Не вправе открывать счета 
в кредитных организациях
(в валюте РФ)
Может открывать счета в кредитных
организациях, в Казначействе и (или) в
финансовых органах субъектов РФ
(муниципальных образований)
 Должно осуществлять       
закупки в соответствии с
требованиями Закона
N 94-ФЗ <1> (жесткие
требования к закупочным
процедурам и порядку их
проведения)
Должно осуществлять закупки в соответствии с
требованиями Закона N 223-ФЗ <2> (мягкие
требования к закупочным процедурам; порядок
проведения закупок фактически определяет само
учреждение в своем положении о закупках)
 Не вправе переходить на   
упрощенную систему
налогообложения (УСНО)
Вправе переходить на УСНО в соответствии с
пп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ
 Работает напрямую с       
органом, осуществляющим
функции и полномочия
учредителя
Создается специальный совещательно-
распорядительный орган при руководителе
автономного учреждения - наблюдательный совет,
который принимает участие в управлении
учреждением
 Самостоятельно            
распоряжается доходами от
приносящей доходы
деятельности <3>
Самостоятельно распоряжается всеми своими
доходами <4> (включая субсидии на выполнение
государственного (муниципального) задания,
которые относятся к доходам в соответствии с
НК РФ <5>)
 План финансово-           
хозяйственной деятельности
утверждает учредитель (но
он вправе делегировать это
право учреждению по своему
усмотрению) <6>
План финансово-хозяйственной деятельности
утверждает руководитель (директор) учреждения
по заключению наблюдательного совета <7>
<1> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
<2> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
<3> Часть 2 ст. 298 ГК РФ.
<4> Часть 8 ст. 2 Закона об автономных учреждениях.
<5> Подпункт 14 п. 1 ст. 251 НК РФ прямо указывает, что субсидии автономному учреждению являются одним из видов его доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль.
<6> Пункт 22 Требований к Плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденных Приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н (далее - Требования к Плану ФХД).
<7> Пункт 21 Требований к Плану ФХД.

Таким образом, выгоды перехода из статуса бюджетного учреждения в "автономку" связаны с перечисленными отличиями автономного и бюджетного учреждений.

Одной из ключевых выгод автономного статуса для учреждения является возможность уйти от жестких требований к процедурам закупок, установленных Законом N 94-ФЗ. Закупки автономных учреждений регулируются Законом N 223-ФЗ, который содержит гораздо более мягкие требования: учреждение должно, по сути, лишь публично извещать о проведении закупочных процедур на сумму свыше 100 тыс. руб., а также самостоятельно устанавливать способы и порядок закупок в собственном положении о закупке (которое утверждает наблюдательный совет) <6>.

<6> Указанные нормы содержатся, соответственно, в ч. 15 ст. 4 и п. 3 ч. 3 ст. 2 Закона N 223-ФЗ.

Другой значимой выгодой автономного статуса для учреждения может являться право перейти на УСНО. Из всех типов государственных (муниципальных) учреждений только автономные учреждения вправе переходить на УСНО. Для этого, однако, учреждение должно соответствовать общим требованиям для перехода на УСНО, установленным ст. 346.12 НК РФ. В частности, средняя численность работников за налоговый (отчетный) период не должна превышать 100 человек, а доходы по итогам девяти месяцев того года, в котором организация подает уведомление о переходе на УСНО, не должны превышать 45 млн руб. <7>.

<7> Прочие условия перехода на УСНО приведены в гл. 26.2 НК РФ.

Еще одной особенностью статуса автономного учреждения, которая иногда рассматривается в качестве условия или даже причины смены типа учреждения, является особый механизм управления в "автономке". Ряд значимых функций в автономном учреждении выполняет наблюдательный совет - специальный совещательно-распорядительный орган при руководителе учреждения. Он обладает следующими функциями.

  1. Дает рекомендации:

2. Дает заключения:

  1. Принимает решения:
  1. Утверждает:

Наблюдательный совет только на треть формируется из представителей органов публичной власти, а остальными его членами должны являться представители общественности, в том числе заслуженные работники отрасли, а также сотрудники самого учреждения <8>. К функциям наблюдательного совета относятся утверждение положения о закупке, принятие решений о крупных сделках (на сумму более 10% стоимости активов на последнюю отчетную дату или иную указанную в уставе сумму) и проведении независимого аудита бухгалтерской отчетности, подготовка заключения на проект плана финансово-хозяйственной деятельности и пр. <9>. Таким образом, статус автономного учреждения, помимо экономических выгод и большей финансово-хозяйственной автономии, - это еще и открытость, прозрачность и готовность к работе в условиях общественного контроля.

<8> Часть 1 ст. 10 Закона об автономных учреждениях.
<9> Полный перечень функций наблюдательного совета приведен в ст. 11 Закона об автономных учреждениях.

Наконец, автономное учреждение в отличие от бюджетного вправе распоряжаться всеми своими доходами, а не только доходами от приносящей доходы деятельности. На практике это обеспечивается правом директора автономного учреждения утверждать план финансово-хозяйственной деятельности учреждения по заключению наблюдательного совета (то есть при контроле со стороны общественности, работников и отчасти учредителя).

План финансово-хозяйственной деятельности - главный финансовый документ автономного и бюджетного учреждений, определяющий, куда будут потрачены средства, получаемые учреждением из всех источников: в виде бюджетных субсидий на выполнение задания учредителя и на иные цели, в виде доходов от платных услуг и от сдачи имущества в аренду и т.д. В бюджетном учреждении план финансово-хозяйственной деятельности утверждает учредитель, фактически указывая учреждению, как ему тратить полученные средства из любых источников. Учредитель, конечно, вправе делегировать полномочие утверждать план финансово-хозяйственной деятельности директору бюджетного учреждения, но на практике эта возможность используется исключительно редко. Направления расходования средств автономного учреждения, указываемые в его плане финансово-хозяйственной деятельности, определяются наблюдательным советом и директором автономного учреждения.

Ограничения, связанные с автономным статусом

Однако переход из статуса бюджетного учреждения в "автономку" влечет и определенные ограничения. Главным из них является невозможность осуществлять деятельность в сферах, в которых федеральными законами автономным учреждениям прямо не разрешено работать (см. выше). Причем это ограничение касается не только деятельности по выполнению государственного (муниципального) задания, но и оказания платных услуг.

Дело в том, что платные услуги и бюджетными, и автономными учреждениями могут оказываться только в соответствии с основными уставными видами деятельности <10>. Основными видами деятельности учреждений являются те, которые соответствуют цели его создания, а цель создания учреждения - выполнение тех или иных полномочий органов публичной власти соответствующего уровня <11>.

<10> Часть 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях, ч. 6 ст. 4 Закона об автономных учреждениях.
<11> Подробнее правила оформления платных услуг в бюджетных и автономных учреждениях были рассмотрены в статье Д.В. Жигалова "Куда вписать платные услуги", N 3, 2013.

Для практической иллюстрации указанного ограничения рассмотрим следующий практический пример. Бюджетное учреждение "Автобаза "Медавтотранс" оказывает транспортные услуги для медицинских учреждений, а также платные транспортные услуги для любых потребителей. В случае перевода такого учреждения в автономное оно утратит право оказывать платные транспортные услуги всем потребителям, кроме медицинских учреждений. Причина в том, что автономное учреждение не вправе работать в сфере транспорта. Рассматриваемое автономное учреждение должно относиться к учреждениям здравоохранения, осуществляющим транспортное обслуживание медицинских учреждений, и, соответственно, должна быть сформулирована цель создания автономного учреждения в его уставе. С такой формулировкой цели создания оно не вправе оказывать транспортные услуги другим потребителям, кроме учреждений здравоохранения, поскольку эти услуги нельзя отнести к основным уставным видам его деятельности.

Действия учреждения в связи с переходом в "автономку"

Порядок перевода учреждения из бюджетного в автономное установлен Законом об автономных учреждениях <12>. Как было указано, учреждение вправе само выступить с инициативой о своем переводе в "автономку" или "отреагировать" на соответствующее предложение своего учредителя. В принудительном порядке перевести бюджетное учреждение в автономное нельзя: по Закону <13> для такого перевода требуется получить согласие учреждения.

<12> Части 2 и 3 ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях, ст. 5 Закона об автономных учреждениях.
<13> Часть 4 ст. 5 Закона об автономных учреждениях.

Если у него есть инициатива перейти в "автономку" или получено его согласие, производятся установленные процедуры, которые осуществляет в основном учредитель. Перевод бюджетного учреждения в автономное требует внесения соответствующих изменений в его устав. При этом смена типа государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией <14>: разрешительные документы (лицензия, аккредитация и пр.) продолжают действовать без переоформления вплоть до истечения срока их действия.

<14> Части 1 и 4 ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях.

Что касается изменения наименования учреждения в других документах, таких как вывески, бланки и печати, здесь логика может быть следующей. По закону <15> наименование некоммерческой организации, созданной в форме государственного или муниципального учреждения, может включать указание на ее тип (соответственно, может и не включать). Поэтому, если вывеска, бланки или печать учреждения содержали полное наименование, придется их поменять. А если на них было написано лишь "государственное учреждение" или "муниципальное учреждение", их можно оставить.

<15> Часть 1 ст. 4 Закона о некоммерческих организациях и ст. 6.1 Закона об автономных учреждениях.

Д.В.Жигалов

Эксперт журнала

"Руководитель бюджетной организации"