Мудрый Экономист

Перспективы развития бюджетного сектора до 2020 года

"Руководитель автономного учреждения", 2013, N 5

Перемены для государственных и муниципальных учреждений в последующие годы продолжатся: их ожидают совершенствование бюджетного законодательства, повсеместное внедрение программно-целевого принципа финансирования и дальнейшее усиление контроля за эффективностью использования бюджетных средств. Эти и другие задачи определены в Государственной программе "Управление государственными финансами", утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 N 293-р. Как именно будущие нововведения повлияют на работу учреждений?

Принятая Госпрограмма предполагает вывести систему управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на качественно новый уровень. Результативность расходования бюджетных средств и открытость бюджетного процесса должны стать ключевыми принципами последующих изменений. В итоге планируется достигнуть одной из основных целей, связанных с развитием бюджетного сектора, - повысить эффективность финансового управления в публично-правовых образованиях для обеспечения потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличения их доступности и качества.

Нормативно-методическому обеспечению и организации бюджетного процесса посвящена вторая из девяти Подпрограмм (далее - Подпрограмма 2). В ней прописаны законодательные новации, посредством которых будет совершенствоваться правовая база для деятельности государственных и муниципальных учреждений (о некоторых готовящихся нововведениях и уже используемых механизмах мы писали в прошлых номерах). Изменения, являющиеся логическим продолжением проводимых в бюджетной сфере реформ (в частности, реализации Закона N 83-ФЗ <1>), пройдут по следующим направлениям:

  1. повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг (в том числе увязка государственных и муниципальных заданий с госпрограммами, создание единого регистра госуслуг, переход к единым нормативным затратам на оказание услуг);
  2. развитие конкуренции на рынке предоставления государственных (муниципальных) услуг (в первую очередь - путем более широкого применения механизма конкурсного размещения заказа среди учреждений, а также организаций негосударственного сектора);
  3. развитие системы государственного и муниципального финансового контроля (в том числе повышение качества финансового менеджмента как на ведомственном уровне, так и на уровне учреждений).
<1> Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Таким образом, начнут внедряться новые принципы взаимодействия органов власти и сети подведомственных учреждений, регулирования финансовых отношений бюджета и учреждений, что, в свою очередь, потребует существенной доработки БК РФ. Поправки будут готовиться на систематической основе: в ближайшие годы в Госдуму поступит несколько проектов федеральных законов о внесении изменений в БК РФ в части совершенствования бюджетного процесса, а затем будет подготовлен законопроект, содержащий новую редакцию БК РФ.

Повышение эффективности оказания госуслуг

Чтобы повысить доступность и качество госуслуг, потребуется решить несколько задач, изложенных в п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2. Запланированные мероприятия касаются самых разных сторон организации бюджетного процесса, и часть их регламентируется отдельными нормативными актами. Так, этапы перехода в учреждениях к "эффективному контракту" <2> описаны в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 N 2190-р. А мониторинг результатов реформы бюджетной сети, для проведения которого необходимо разработать отраслевые показатели эффективности деятельности госучреждений, обусловлен нормами Закона N 83-ФЗ.

<2> Подробнее об этом читайте в статье Г.Г. Зайцевой "Эффективный контракт: по результату и оплата", N 11, 2012.

В отношении другой части мер нормативную базу только предстоит создать - в настоящее время она существует в виде проектов документов либо эти проекты разрабатываются.

Остановимся на некоторых мероприятиях, обозначенных в Подпрограмме 2 и особенно значимых для государственных и муниципальных учреждений.

Оптимизация структуры бюджетной сети

Процесс оптимизации, начавшийся вместе с реформой бюджетной сети, будет продолжен. Согласно пп. 2 и 3 п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2 учреждения, не оказывающие услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления, будут преобразованы в организации иной организационно-правовой формы. А бюджетные и автономные учреждения, оказывающие услуги по типу казенных (в интересах органов государственной власти и местного самоуправления), должны изменить свой тип либо быть ликвидированы. Ликвидации подлежат и те учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям, возложенным на учредителя - публично-правовое образование, а также профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.

Однако, прежде чем менять структуру сети учреждений, на федеральном уровне необходимо разработать критерии принятия решений о целесообразности сохранения, реорганизации, изменении типа или ликвидации учреждений. Здесь будут учтены такие факторы, как результаты анализа основных видов деятельности учреждений, оценки объема (содержания) оказываемых госуслуг, наличие конкуренции, установление достоверных критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности учреждений и т.д.

Совершенствование инструмента госзадания

Несколько мер связаны с применением инструмента государственного (муниципального) задания - принципы формирования таких заданий предполагается доработать.

Во-первых, должна быть обеспечена более четкая взаимосвязь государственных (муниципальных) программ и государственных (муниципальных) заданий - последние будут составляться с учетом программно-целевого принципа финансирования (пп. 1 п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2). Отметим, что в настоящее время связь между целями госпрограмм и инструментами по их достижению (к их числу отнесены задания) отсутствует, как и прямая зависимость данных, установленных в заданиях, от объемов услуг, закрепленных в госпрограммах. В будущем же параметры заданий (например, количество потребителей, обслуживаемых учреждением) должны формироваться в соответствии с целями и результатами госпрограмм, в рамках которых осуществляется предоставление тех или иных услуг. И наоборот, сводные показатели государственных заданий должны включаться в состав индикаторов госпрограмм.

Правовая основа для обеспечения подобной взаимосвязи уже создана. Госдума приняла в окончательной редакции Закон (проект N 116795-6), вносящий изменения в БК РФ в части формирования и исполнения "программного бюджета" <3>.

<3> См. статью депутата Госдумы А.М. Макарова "Программный бюджет - для эффективности расходов", N 8, 2012.

Во-вторых, предполагается создать единый регистр государственных и муниципальных услуг и работ, который позволит упорядочить наименования услуг, записанных в заданиях учреждений <4>. Напомним, что данный регистр будет формироваться на основе базовых (отраслевых) перечней госуслуг и, в свою очередь, являться базой для составления ведомственных перечней, на которые и опираются учредители при формировании заданий подведомственным учреждениям.

<4> См. статью Г.Г. Зайцевой "Ближайшие перспективы нормативного финансирования", N 1, 2013.

Как сказано в пп. 4 п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2, формирование такого регистра позволит быстро и четко составить госзадание учреждениям, причем сделать это на основе сопоставимых критериев. Государственные задания на основе единого регистра госуслуг предлагается формировать начиная с 2015 г.

В-третьих, показатели качества услуг будут включаться в государственные (муниципальные) задания в уточненном виде (пп. 8 п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2). Качественные показатели и раньше фигурировали в заданиях учреждений, однако нередко носили формальный характер либо не в полной мере охватывали требования к качеству конкретной услуги. Теперь эти требования планируется упорядочить - разработать на федеральном уровне перечень рекомендованных показателей качества, который не должен быть закрытым. При этом субъектам РФ и муниципалитетам, утверждающим государственные (муниципальные) задания, может быть предоставлено право устанавливать не включенные в этот перечень показатели качества в зависимости от специфики подведомственных учреждений и их финансовой обеспеченности.

Введение единых затрат на оказание услуг

Как известно, с начала реализации реформы бюджетной сети и до настоящего времени субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания в основном рассчитывались исходя из "первоначальных" нормативных затрат на оказание услуг, отражающих фактически сложившийся уровень расходов и установленных индивидуально для каждого учреждения. Такие нормативы уже выполнили свою функцию - позволили увязать объем финансового обеспечения деятельности учреждения с объемом оказываемых этим учреждением госуслуг, а также проанализировать различия в финансовом обеспечении разных учреждений.

Но, как сказано в пп. 5 п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2, сегодня индивидуальные нормативные затраты тормозят дальнейшую реализацию реформы, не позволяя создавать условия для выбора наиболее эффективного поставщика государственных (муниципальных) услуг. В связи с этим необходимо перейти при финансовом обеспечении учреждений к расчету единых (групповых) нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики) <5>. Данная мера должна повысить конкуренцию среди учреждений, а следовательно, обеспечить качество оказания услуг населению.

<5> См. там же.

Нормативно-правовая база для перехода к единым нормативам подготовлена: Минфин разработал соответствующие поправки в бюджетное законодательство. В частности, ст. 174.2 БК РФ предполагается дополнить п. 3.2, который закрепит за органами власти и местного самоуправления обязанность по установлению на федеральном, региональном и муниципальном уровнях порядков определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Кроме того, органам государственной власти и местного самоуправления нужно будет создать прозрачную методику по определению стоимости госуслуг путем введения единых (групповых) значений нормативных затрат для формирования субсидий на выполнение задания (с использованием корректирующих показателей). Наконец, в БК РФ должна быть прописана обязанность учредителей бюджетных и автономных учреждений ежегодно в целях определения объема такой субсидии утверждать нормативные затраты на оказание соответствующей государственной или муниципальной услуги, а также право учредителей утверждать нормативные затраты на выполнение той или иной работы (ст. 69.2 планируется дополнить п. 6).

Формирование перечней платных услуг

Необходимость упорядочить работу по формированию перечней платных услуг тоже была выявлена в ходе реализации Закона N 83-ФЗ (одним из его требований является четкое разграничение услуг, оказываемых госучреждениями на платной и бесплатной основе) <6>. В частности, установлено, что автономные учреждения вправе оказывать платные услуги только сверх государственного или муниципального задания (ч. 6 ст. 4 Закона N 174-ФЗ <7>). Предоставлять платные услуги в пределах задания можно лишь в случаях, прямо указанных в федеральном законе (например, в ст. 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1, ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

<6> См. статью депутата Госдумы В.Б. Кидяева "Бюджетная реформа на муниципальном уровне: проблемы реализации", N 5, 2012.
<7> Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Однако на региональном и муниципальном уровнях есть учреждения (детские сады, дома престарелых), у которых в технологию предоставления услуг в той или иной степени встроено взимание платы. Поэтому вопрос разграничения платных и бесплатных услуг требует дальнейшего регулирования, тем более что в отношении бюджетных учреждений такая возможность предусмотрена Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". В ч. 4 ст. 9.2 этого Закона указано, что порядок определения платы за предоставляемые учреждением услуги устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Вместе с тем, как отмечается в пп. 6 п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2, по проблеме определения стоимости платных услуг не предполагается давать централизованного единого решения о методах регулирования определения платы. К полномочиям органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя учреждения, отнесены многие способы - от полного регулирования данным органом цены каждой услуги для каждого учреждения до предоставления последнему полной самостоятельности.

Развитие конкуренции на рынке поставщиков госуслуг

Создание понятного механизма определения стоимости государственной или муниципальной услуги (в части расчета единых нормативов затрат) будет способствовать развитию новых форм оказания и финансового обеспечения таких услуг <8>. Иными словами, органы власти, получив возможность рассчитать реальную стоимость услуги, смогут распределять бюджетные средства на конкурсной основе. В результате возрастет конкуренция среди поставщиков госуслуг (как учреждений, так и организаций негосударственного сектора), а значит, будет создан дополнительный стимул для повышения качества оказания таких услуг.

<8> Подробнее см. статью К.Г. Чагина "Рыночные механизмы организации предоставления госуслуг: принципы, опыт и возможности для автономных учреждений", N 4, 2013.

Механизм размещения заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в будущем станет применяться более широко. Однако, как сказано в пп. 5 п. 2.1.2 разд. 3 Подпрограммы 2, для перехода от нерыночного механизма распределения госзаданий к конкурсному размещению заказа среди поставщиков услуг необходимо внести поправки в БК РФ и законодательство, регулирующее государственные закупки. Последнее должно быть распространено на оказание государственных и муниципальных услуг для нужд их потребителей (то есть третьих лиц). Также нужно будет предусмотреть специальные требования к размещению заказов на закупки услуг в пользу третьих лиц и проведению конкурсных процедур отбора поставщиков среди государственных и негосударственных организаций. Предполагается, что соответствующие поправки будут внесены в законодательство в 2013 - 2014 гг.

Помимо заказа на оказание госуслуг предполагается использовать и другой рыночный механизм - закупку этих услуг у организаций-исполнителей, выбранных непосредственно потребителями (юридическими и физическими лицами). В этом случае финансовое обеспечение оказания госуслуг будет осуществляться иначе: средства бюджета соответствующего уровня поступят в учреждение только после обращения потенциального получателя именно к этому поставщику услуг. Гражданин сможет частично или полностью оплатить необходимые ему услуги, используя сертификат или иной документ, подтверждающий финансовые обязательства государства по оплате государственной услуги. В свою очередь, поставщик должен будет принять этот документ в качестве оплаты.

Г.Г.Зайцева

Главный редактор журнала

"Руководитель автономного учреждения"