Новая концепция развития физкультуры и спорта в 2016 - 2020 годах
"Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение", 2013, N 5
Никто не оспаривает тот факт, что РФ обладает высокими спортивными достижениями, хотя нужно признать, что в последнее время национальная команда в том или ином виде спорта не всегда берет призовые места. Причин тому много, но главное, что государство заинтересовано в развитии физической культуры и спорта. Это доказывают не только уже действующие программы, но и разработанные документы, в частности Концепция федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2016 - 2020 годы" (далее - Концепция). Каковы перспективы?
С чего все началось?
Начнем с того, что рассматриваемый документ разработан на основе одобренных Правительством РФ условий развития РФ исходя из ориентиров, приоритетов социально-экономического развития, сформулированных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года <1>. В ней отмечается, что переход от экспортно-сырьевой к инновационной модели экономического роста связан с формированием нового механизма социального развития, основанного на развитии человеческого потенциала. В частности, это распространение здорового образа жизни в РФ. В целях создания условий для граждан к систематическим занятиям физической культурой и спортом, получения доступа к развитой спортивной инфраструктуре, а также повышения конкурентоспособности российского спорта утверждена Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года <2>. Однако данного документа недостаточно, так как в нем не предусмотрен финансовый механизм реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта. То есть в Стратегии описаны стратегические направления, иначе говоря, задан вектор, а как он будет реализовываться на практике - это предмет федеральной целевой программы (а точнее, ее Концепции), которую предлагаем рассмотреть вместе.
<1> Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р.<2> Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 N 1101-р.
Коротко о проблемах
Нужно понимать, что сферы, охватывающие массовую физическую культуру и спорт, детский спорт, формирование и подготовку спортивного резерва, а также подготовку спортсменов, образуют единое целое. Нерешенность проблем отдельных направлений приводит к отсутствию стабильного результата всей отрасли, поэтому необходимы комплексные решения. Например, спортивные школы нуждаются не только в строительстве и реконструкции своих спортивных объектов, но и в обновлении спортивно-технологического оборудования, развитии и внедрении современных научных методик подготовки спортсменов. Или же объекты массового спорта должны быть ориентированы на массовый охват населения и строиться по проектам, позволяющим организовывать экономически эффективную работу. Современное состояние спортивной инфраструктуры, имеющаяся единовременная пропускная способность спортивных объектов, быстро устаревающая методическая база не позволяют в полной мере и в соответствии с утвержденными социальными нормативами обеспечить решение указанных проблем в комплексе.
Каков "рецепт"?
В рамках рассматриваемой Концепции намечено решение следующих приоритетных задач:
- создание условий для занятий физической культурой и массовым спортом с применением наиболее эффективных проектных решений и методических подходов;
- развитие материально-технической базы спорта высших достижений с учетом необходимости подготовки спортсменов, в том числе по видам спорта, не включенным в программы Олимпийских и Паралимпийских игр, а также в различных природно-климатических зонах и соответствующего научного сопровождения тренировочных процессов;
- создание условий для подготовки и совершенствования отраслевых кадров;
- создание условий для формирования, подготовки и сохранения спортивного резерва начиная с этапа детско-юношеского спорта.
Согласитесь, задачи достаточно разноплановые, поэтому они будут решаться по нескольким направлениям, которые представлены в таблице.
--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Направления реализации Концепции ¦
L------------------------------------T-------------------------------------
¦/
--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Спортивная инфраструктура для населения ¦
L------------------------------------T-------------------------------------
¦/
--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Инфраструктура спорта высших достижений ¦
L------------------------------------T-------------------------------------
¦/
--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Региональная спортивная инфраструктура для формирования спортивного ¦
¦ резерва ¦
L------------------------------------T-------------------------------------
¦/
--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Общепрограммные мероприятия ¦
L--------------------------------------------------------------------------
В рамках первого направления предусматривается строительство физкультурно-оздоровительных комплексов в регионах по проектам, рекомендованным Минспортом. По второму обозначенному курсу запланированы мероприятия по строительству и реконструкции инфраструктуры федеральных спортивно-тренировочных центров для подготовки спортсменов спортивных сборных команд РФ. Плюс к этому строительство и реконструкция научно-исследовательской, учебной и спортивной инфраструктуры подведомственных научных учреждений и учреждений профессионального образования. По третьему направлению намечены строительство (реконструкция) спортивно-тренировочных региональных центров для спортивного резерва и мероприятия по закупке спортивно-технологического оборудования, включая искусственное покрытие для футбольных полей, строительству и реконструкции соответствующих школ. Больше всего мероприятий предусмотрено по последнему, четвертому, направлению реализации Концепции. Это и совершенствование процессов подготовки отраслевых кадров, и доведение до населения сведений о новых возможностях занятий физкультурой и спортом, об открытии спортивных центров. И все это будет осуществляться с учетом специфики привлечения к занятиям физической культурой и спортом отдельных целевых групп населения.
Об объемах финансирования
Финансовое обеспечение реализации намеченных мероприятий предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ и средств внебюджетных источников. Это позволит объединить для развития физкультуры и спорта усилия органов государственной власти, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций. При этом преобладание финансирования мероприятий за счет федерального бюджета обусловлено полномочиями РФ, ее социальной политикой. Средства из внебюджетных источников предполагается привлекать на софинансирование строительства инфраструктуры региональных центров. Авторы Концепции предлагают два варианта ее реализации, отличающиеся объемами финансового обеспечения.
--------------------------------¬
----+ Варианты реализации Концепции +---¬
¦ L-------------------------------- ¦
¦/ ¦/
-----------------------------------¬ ------------------------------------¬
¦ Инерционный (75% финансирования) ¦ ¦ Интенсивный (100% финансирования) ¦
L----------------------------------- L------------------------------------
Начнем с более бюджетного (инерционного) варианта, который заключается в сохранении направлений создания инфраструктуры спорта, определенных предыдущим документом - Программой развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы (далее - Программа) <3>. Фактически 75% финансирования от запланированных объемов сводится к естественной пролонгации уже апробированных мероприятий без учета новых направлений развития физкультуры и спорта, а также к концентрации усилий на приоритетных направлениях. При таком подходе ждать высокой эффективности не приходится, так как дальнейшее повышение значений целевых показателей будет достигаться при линейном росте необходимых финансовых ресурсов, но ведь они же ограничены 75%-ным барьером.
<3> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 11.01.2006 N 7.Второй вариант финансирования (100% от запланированных объемов) является интенсивным. Он предполагает, что все планируемые мероприятия будут реализованы в полном объеме. При этом будут введены новые принципы решения поставленных задач по развитию физкультуры и спорта в РФ с учетом опыта реализации действующей Программы. Общий объем финансирования мероприятий по интенсивному варианту составляет 164 031,80 млн руб., в то время как для инерционного аналога смета расходов не превысит 123 023,85 млн руб. При этом финансирование 100% от запланированных объемов характеризуется более высокими рисками, так как это потребует иного алгоритма взаимодействия федерального центра и регионов.
О сроках и этапах
Общий срок реализации намеченных мероприятий по развитию физкультуры и спорта составляет пять лет (с 2016 по 2020 г.). Предлагается два сценария определения сроков и этапов реализации Концепции, которые вытекают из рассмотренных выше вариантов объема финансирования (инерционный - на 75%, интенсивный - на 100% от запланированного объема).
Первый сценарий предусматривает выполнение поставленных задач на наиболее приоритетных направлениях развития физкультуры и спорта в РФ (2016 - 2018 гг.). После этого будут завершены все оставшиеся запланированные мероприятия (2019 - 2020 гг.). Недофинансирование приоритетных направлений может быть компенсировано на втором этапе за счет корректировки отдельных мероприятий, что позволит сбалансировать бюджет и выполнить основные поставленные задачи.
Второй сценарий предусматривает реализацию Концепции за один этап без определения приоритетности каждого направления относительно других. Проще говоря, будет осуществляться равномерное выполнение работ на всех направлениях. Но здесь не учитываются последствия возможного риска сокращения финансирования Концепции. При реализации сценария возможное сокращение финансирования может привести к опережающему созданию второстепенных объектов в ущерб приоритетным, что приведет к снижению эффективности Концепции в целом.
Кто и за что будет отвечать?
Руководителем реализации этой концепции является министр спорта РФ, он несет ответственность за реализацию и конечные результаты Концепции, рациональное использование выделяемых финансовых средств, а также определяет формы и методы управления. С Минэкономразвития и Минфином ежегодно согласовываются уточненные показатели эффективности Концепции на очередной год и ежеквартально представляются отчеты о ходе их выполнения.
Текущее управление реализацией Концепции осуществляется дирекцией. Она распределяет функции по контролю и надзору за строительно-монтажными работами на объектах спортивной инфраструктуры для населения, финансированию и вводу в эксплуатацию иных объектов, находящихся в собственности РФ и субъектов РФ. Все это закрепляется на уровне соглашений, заключаемых дирекцией с органами исполнительной власти регионов. Кроме того, за дирекцией закреплена организация проведения ежегодного всероссийского конкурса на лучший проект спортивного сооружения.
Для обеспечения мониторинга и независимой оценки хода реализации Концепции создается координационный совет, который формируется из представителей государственных органов власти (законодательной и исполнительной), общероссийских общественных объединений в области физической культуры и спорта (массового и высших достижений) и спортсменов <4>. Названный совет будет рассматривать материалы о ходе реализации программных мероприятий, давать рекомендации по их корректировке, анализировать итоги, выявлять проблемы при реализации Концепции и разрабатывать предложения по их решению.
<4> Председателем координационного совета Программы будет являться министр спорта РФ.Что планируется достигнуть?
Начать следует с социальных задач. Так, в частности, в ходе реализации Концепции намечено привлечь к занятиям физической культурой и спортом до 40% граждан РФ, до 20% лиц с ограниченными физическими возможностями и до 80% учащихся. Сейчас эти показатели куда скромнее. Кроме того, для оценки социально-экономической эффективности реализации Концепции будет использоваться качественный показатель "экономический эффект от привлечения населения к занятиям физической культурой и спортом". Он выражается в предотвращении ущерба для экономики страны вследствие сокращения числа дней временной нетрудоспособности граждан, занятых в экономике (по сравнению с гражданами, не занимающимися физической культурой и спортом). По сути, показатель характеризует, насколько экономический вклад граждан, занимающихся физической культурой и спортом, больше вклада работников, не занимающихся ими, учитывая только уменьшение дней временной нетрудоспособности по причине общих заболеваний. В Концепции есть формула качественного показателя успешности привлечения населения к занятиям физкультурой и спортом (Э) <5>:
Э = (КДн - КДз) x Гз x Ст,
где КДн - количество дней временной нетрудоспособности по причине общих заболеваний среднестатистических граждан трудоспособного возраста, не занимающихся физической культурой и спортом;
КДз - количество дней временной нетрудоспособности по причине общих заболеваний среднестатистических граждан трудоспособного возраста, систематически занимающихся физической культурой и спортом;
Гз - количество граждан трудоспособного возраста, систематически занимающихся физической культурой и спортом;
Ст - средняя стоимость трудового человеко-дня в РФ.
<5> Увеличение показателя по сравнению с его значением на момент начала реализации Концепции будет свидетельствовать о положительных результатах (то есть число дней нетрудоспособности у граждан, занимающихся физкультурой и спортом, будет меньше, чем у граждан, которые этим не занимаются).Как ни странно, но величины КДн и КДз в настоящее время неоткуда взять, в формах статистики их нет. Для их адекватной оценки нужно выполнить научно-исследовательскую работу, которая позволит создать соответствующую систему оценки данных. Отсутствие подобных исследований может привести к потере объективного контроля изменений в общественной жизни граждан, привлекаемых к занятиям физической культурой и спортом. Поэтому величины КДн и КДз будут рассчитаны, а после - массово внедрены путем принятия приказом Росстата соответствующей формы федерального статистического наблюдения. Пока же в Концепции при оценке целевых индикаторов и показателей ее реализации используются данные из форм 1-ФК "Сведения о физической культуре и спорте" и 5-ФК "Сведения по детско-юношеским спортивным школам", утвержденных Приказом Росстата от 23.10.2012 N 562.
Перейдем к инфраструктурным решениям, то есть к запланированному строительству объектов для занятия физкультурой и спортом. Авторы Концепции наметили:
- строительство спортивных объектов массового спорта, обладающих совокупной единовременной пропускной способностью не менее 50 тыс. человек;
- создание новых мощностей федеральных спортивно-тренировочных центров для подготовки в условиях среднегорья и морского побережья спортсменов спортивных сборных команд РФ по всем олимпийским и паралимпийским видам спорта;
- создание нового тихоокеанского центра подготовки российских спортсменов, а также байкальского центра акклиматизации;
- создание федеральных спортивно-тренировочных центров для подготовки спортсменов спортивных сборных команд по основным неолимпийским и авиационно-техническим видам спорта;
- строительство 30 региональных спортивно-тренировочных центров.
В целом перечисленные ожидаемые инфраструктурные решения позволят обеспечить условия для формирования стабильного спортивного резерва и для тренировочных процессов спортивных сборных команд РФ минимум до 2050 г. Возникает резонный вопрос: насколько осуществимы поставленные задачи? Трудно дать ответ, но для сравнения можно проанализировать то, что было сделано (достигнуто) согласно предыдущему документу.
О результатах предшествующей "кампании"
Предварительный анализ реализации Программы (2006 - 2015 гг.) в сфере физической культуры и спорта показал, что поставленные стратегические задачи пусть не в полном объеме, но все же удается решить. В частности, уже сейчас наблюдается рост привлечения населения к регулярным занятиям физической культурой, повышается уровень материальной базы, укрепляется система подготовки профессиональных тренерских кадров, продолжаются традиции российского спорта высших достижений, активируется пропаганда занятий физической культурой и спортом как составляющей здорового образа жизни. Приведем несколько цифр.
Доля граждан РФ, систематически занимающихся физической культурой и спортом, увеличилась с 12,5% в 2005 г. до 20,6% в первом полугодии 2012 г., а к 2015 г. этот показатель составит 30%. Доля учащихся, систематически занимающихся физкультурой и спортом (от общей численности данной категории населения РФ), достигла в I полугодии 2012 г. 48,5%. Единовременная пропускная способность объектов спорта, введенных в эксплуатацию в рамках Программы, увеличилась за 2011 г. более чем на 40%. При сохранении темпов строительства спортивной инфраструктуры этот показатель в 2015 г. вырастет почти в два раза! В связи с предстоящим проведением чемпионата мира по футболу в 2018 г. это вызывает оптимизм. По итогам 2011 г. доля лиц, занимающихся футболом в ДЮСШ, составила 12,5% от общего количества занимающихся физкультурой и спортом, за тот же период введено в эксплуатацию 123 футбольных поля с искусственным покрытием. Согласитесь, немало. Можно говорить о том, что уже сейчас в определенной мере создаются условия для развития физической культуры и спорта как составной части государственной социальной политики в РФ.
Однако не все так хорошо, как хотелось бы. В ходе реализации действующей Программы выявились принципиальные проблемы, затрудняющие создание устойчивой системы развития спорта в регионах, обеспечение создания условий для достижения стабильных и долгосрочных результатов в спорте высших достижений, формирование спортивного резерва. Доля граждан, занимающихся в специализированных спортивных учреждениях (дети 6 - 15 лет), по итогам 2011 г. отстает от планового значения более чем на 20%, а доля граждан, занимающихся в системе спортивных школ на этапах подготовки по зимним видам спорта, - на 10%. Заметим, данные неутешительные показатели в конечном счете характеризуют подготовку спортивного резерва начиная с детско-юношеских спортивных школ. Поэтому неспроста еще до окончания реализации действующей Программы с целью обеспечения (создания) стабильных условий для дальнейшего развития сферы физической культуры и спорта требуется реализация новой федеральной целевой программы, а точнее пока ее Концепции.
Заключение
Остается добавить, что в статье рассмотрен проект программы развития физической культуры и спорта в РФ на 2016 - 2020 гг. Он приобретет статус нормативного документа после того, как будет утвержден Распоряжением Правительства РФ. Время еще есть, но читателю в любом случае, полагаем, не помешает иметь представление о ближайшем будущем национального спорта.
С.Булаев
Эксперт журнала
"Учреждения физической культуры и спорта:
бухгалтерский учет и налогообложение"