Неэффективное использование средств
"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", 2013, N 6
Одним из принципов формирования бюджетной системы РФ является принцип эффективности использования бюджетных средств. Совсем недавно он назывался принципом результативности и эффективности бюджетных средств. Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ и отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием бюджетного процесса" в ст. ст. 28 и 34 БК РФ были внесены изменения, и данный принцип формирования бюджетной системы стал именоваться иначе. По новой редакции ст. 34 БК РФ, применяющейся с 8 мая 2013 г., принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Как видим, нормы этой статьи применимы лишь к получателям бюджетных средств - казенным учреждениям. Однако в ходе проверок финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений проверяющие нередко употребляют в актах формулировку "неэффективное использование средств". О проблеме эффективности использования бюджетных средств и средств, получаемых государственными (муниципальными) учреждениями в рамках приносящей доход деятельности, и пойдет речь в этой статье.
Источником денежных средств у бюджетных и автономных учреждений являются средства, получаемые ими из бюджета (субсидии, бюджетные инвестиции, средства внебюджетных фондов) и от осуществления операций в рамках приносящей доход деятельности. Учреждения вправе самостоятельно использовать получаемые ими ресурсы и перераспределять их по своему усмотрению (за исключением средств субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций). В то же время руководитель учреждения и его работники должны помнить о целях создания учреждения и осуществлять деятельность в соответствии с данными целями при выполнении задания учредителя. Средства субсидий на иные цели и средства бюджетных инвестиций расходов используются строго по их целевому назначению.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы. Средства, полученные учреждением от осуществления приносящей доход деятельности, направляются в доход бюджета.
Отсутствие четкого определения неэффективности использования средств бюджетными, казенными и автономными учреждениями, а также отсутствие единой научно обоснованной методики, содержащей четкие критерии для установления факта неэффективного использования учреждениями бюджетных средств, приводит к тому, что классифицировать данный вид нарушений весьма сложно. Понимая это, депутаты Государственной Думы разработали законопроект, целью которого является введение в БК РФ понятия "неэффективное использование средств".
Какие положения содержатся в законопроекте?
В пояснительной записке к законопроекту отмечено: одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (прежняя редакция ст. 34 БК РФ).
При этом по действующему законодательству РФ среди оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ (ст. 283 БК РФ) нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств не значится. Соответственно, предусмотренные ст. 282 БК РФ меры ответственности в случае выявления фактов нерезультативного (неэффективного) использования бюджетных средств применены быть не могут.
Законопроектом предлагается установить в БК РФ нормативное определение понятия "нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств", которое позволит квалифицировать действия получателей бюджетных средств как нарушающие принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств и установить ответственность за совершение подобных действий.
В частности, в качестве нерезультативного (неэффективного) использования бюджетных средств предлагается рассматривать правонарушение, выразившееся в недостижении заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных государственным (муниципальным) заданием, долгосрочной целевой программой либо иным правовым основанием, с использованием определенного бюджетом объема бюджетных средств, или в достижении заданных результатов (по объему и (или) качеству) с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения исходя из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период.
В зависимости от субъектного состава правонарушения и размера ущерба, причиненного государству правонарушением, законопроектом предлагается установить административную и уголовную ответственность для должностных лиц получателей бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, допустивших их нерезультативное (неэффективное) использование.
В целях установления мер ответственности и принуждения, сопоставимых с тяжестью совершенного административного или уголовного правонарушения, связанного с нерезультативным (неэффективным) использованием бюджетных средств, за основу предлагается взять санкции, применяемые в случаях выявления нецелевого использования бюджетных средств. Кроме того, для должностных лиц получателей бюджетных средств в качестве альтернативной санкции за совершение правонарушения, не содержащего признаков уголовно наказуемого деяния, предлагается установить такой вид административной ответственности, как дисквалификация сроком до двух лет.
Данный законопроект в марте 2013 г. был снят с рассмотрения по причине отсутствия по нему официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ, необходимость наличия которых установлена ст. 105 Постановления ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Однако полагаем, что законодатели в ближайшем будущем вернутся к обсуждению этого вопроса.
Итак, на сегодняшний день понятие "неэффективное использование средств" установлено в отношении бюджетных средств и применимо только для казенных учреждений. Как показывают судебные решения (о них мы поговорим ниже), этого недостаточно, чтобы обвинить учреждения в таком нарушении законодательства, как "неэффективное использование бюджетных средств". Поскольку трактовки данного понятия в новой и старой редакциях ст. 34 БК РФ весьма схожи, полагаем, что, пока не будет разработана единая научно обоснованная методика, содержащая четкие критерии для установления неэффективного использования учреждениями бюджетных средств, ситуация сохранится. В условиях действующего законодательства, выявляя при проверках подобные нарушения, должностные лица органов финансового контроля по большому счету формулируют субъективную профессиональную оценку отдельных фактов финансово-хозяйственной деятельности учреждения, которая может существенно отличаться как от позиции должностных лиц учреждения, так и от оценок других экспертов.
Что говорят судьи о неэффективности расходования бюджетных средств?
Ниже приведем несколько судебных решений по делам, в которых проверяющие доказывали факты неэффективного использования учреждением бюджетных средств. Но прежде отметим: анализ арбитражной практики показал, что, рассматривая такие споры, суды придерживаются следующей позиции. Расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, Определение ВАС РФ от 22.09.2011 N ВАС-11976/11, Постановления ФАС СЗО от 25.06.2012 N А66-7509/2011, ФАС ПО от 15.02.2011 N А57-6538/2010 и др.). Как правило, доказать данный факт проверяющие не могут. Исключение составляют лишь особые случаи.
Постановление ФАС ВСО от 10.07.2012 N А33-14544/2011
Суть спора. Федеральное казенное учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог" (далее - ФКУ) обратилось в суд с заявлением о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Управление) о ненадлежащем исполнении бюджета.
В ходе проверки Управлением выявлены нарушения, зафиксированные в акте проверки, послужившие основанием для вынесения оспариваемого представления.
Согласно государственному контракту на дорожную технику, переданную в проверяемом периоде в аренду и безвозмездное пользование коммерческим организациям, ФКУ оформлены полисы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств. Оплата ОСАГО была произведена за счет бюджетных средств. Также в проверяемом году у ФКУ имелись действующие договоры с различными предприятиями на хранение автодорожной техники, фактически не используемой в проверяемом периоде. В отношении этой техники также получены договоры ОСАГО. Кроме того, за неиспользуемую дорожную технику и специальные транспортные средства, переданные на хранение и в безвозмездное пользование, были начислены и перечислены налоги (налог на имущество и транспортный налог).
Решение суда. Как следует из оспариваемого представления, учреждением допущено неэффективное расходование средств федерального бюджета в виде:
- уплаты налога на имущество и транспортного налога за неиспользуемую дорожную технику и специальные транспортные средства, переданные на хранение и в безвозмездное пользование в проверяемом периоде;
- осуществления расходов на обязательное страхование ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО) по неиспользуемой технике.
Согласно п. 1 ст. 373 НК РФ плательщиками налога на имущество являются организации, имеющие имущество, признаваемое объектом налогообложения в соответствии со ст. 374 НК РФ.
Пунктом 1 ст. 374 НК РФ предусмотрено, что объектами налогообложения для российских организаций признается движимое и недвижимое имущество (в том числе имущество, переданное во временное владение, в пользование, распоряжение, доверительное управление, внесенное в совместную деятельность или полученное по концессионному соглашению), учитываемое на балансе в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета, если иное не предусмотрено ст. ст. 378 и 378.1 НК РФ.
Как установлено материалами дела и следует из паспортов самоходной машины и других видов техники, транспортные средства, переданные в аренду, безвозмездное пользование и на хранение третьим лицам, зарегистрированы в регистрирующих органах за учреждением, что ответчиком не опровергнуто соответствующими доказательствами.
Следовательно, плательщиком транспортного налога в соответствии с НК РФ является ФКУ.
С учетом изложенного суд сделал вывод об отсутствии неэффективного использования учреждением средств федерального бюджета в виде уплаты налога на имущество.
Что касается заключения договора ОСАГО по неиспользуемой технике, суд обратился к ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств": владельцы транспортных средств обязаны на условиях и в порядке, которые установлены данным Законом, и в соответствии с ним, страховать риск своей гражданской ответственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при использовании транспортных средств.
Обязанность по страхованию гражданской ответственности распространяется на владельцев всех используемых на территории РФ транспортных средств, за исключением случаев, предусмотренных п. п. 3 и 4 ст. 4 вышеназванного Закона.
При возникновении права владения транспортным средством (приобретении его в собственность, получении в хозяйственное ведение или оперативное управление и т.п.) владелец транспортного средства обязан застраховать свою гражданскую ответственность до регистрации транспортного средства, но не позднее чем через пять дней после возникновения права владения им (ч. 2).
Не является владельцем транспортного средства лицо, управляющее транспортным средством в силу исполнения своих служебных или трудовых обязанностей, в том числе на основании трудового или гражданско-правового договора с собственником или иным владельцем транспортного средства.
Законодательством о страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств не предусмотрена возможность оформления полисов ОСАГО лицами, осуществляющими хранение транспортных средств без его использования по назначению.
Как установлено судами, согласно договорам хранения транспортные средства переданы учреждением различным предприятиям и организациям на хранение без права пользования сохраняемым имуществом. При этом хранитель обязан по требованию поклажедателя возвратить или передать сохраняемое имущество третьим лицам в течение пяти дней с момента получения требования поклажедателя.
Учреждение в любое время вправе воспользоваться транспортными средствами в целях осуществления уставной деятельности, в связи с чем страхование гражданской ответственности является для учреждения установленной законом обязанностью, а основания для вывода о неэффективном использовании средств федерального бюджета в виде уплаты расходов на ОСАГО по технике, не используемой в проверяемом периоде и переданной на хранение, отсутствуют.
Поскольку Управление не доказало нарушение учреждением ст. ст. 34 и 162 БК РФ в виде неэффективного использования средств федерального бюджета, суды двух инстанций обоснованно признали недействительными положения оспариваемого представления в этой части.
Постановление ФАС ВВО от 16.12.2011 N А11-1039/2011
Суть спора. Контрольно-ревизионной инспекцией (далее - Инспекция) была проведена проверка целевого и эффективного использования Управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации города (далее - Управление) субсидий, выделенных на капитальный ремонт дорог общего пользования. Проверкой установлено, что Управление заключило муниципальный контракт на выполнение работ по капитальному ремонту дорог. Произведенные работы приняты согласно актам приемки выполненных работ и оплачены Управлением.
В результате проверки выявлено неэффективное использование Управлением бюджетных средств: в акт формы КС-2 неправомерно включена стоимость 602 погонных метров старого бортового камня, полученного при разборке; завышен объем работ по капитальному ремонту автодорог и не приняты меры по взысканию с подрядчика неустойки.
В качестве доказательства завышения Управлением объемов работ по замене и подъему люков и плит перекрытия на смотровых и дождеприемных колодцах Инспекция представила акт контрольного обмера.
Решение суда. Как установили суды, контрольный обмер осуществлен путем визуального осмотра, при этом фактический обмер объемов работ, принятых Управлением, не производился. Из материалов дела следует и суды установили, что работы по переустройству элементов подземных коммуникаций были скрыты при выполнении последующих работ. В материалы дела представлены акты освидетельствования скрытых работ, подписанные представителями Управления и подрядчика.
При таких обстоятельствах суды пришли выводу об отсутствии бесспорных доказательств выполнения работ не в полном объеме и с нарушением действующего законодательства. Выводы, сделанные Инспекцией на основании визуального осмотра, носят предположительный характер.
Постановление ФАС ДО от 14.11.2012 N Ф03-4954/2012
Суть спора. Как следует из материалов дела и установлено судами, по результатам плановой проверки правомерности и эффективности использования бюджетных средств и имущества, находящегося в федеральной собственности Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Управление), ТУ Росфиннадзора установлены финансовые нарушения, в том числе неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в неиспользовании длительное время имущества, приобретенного за счет средств федерального бюджета и находящегося в федеральной собственности.
Решение суда. Как установлено судами, автомобиль УАЗ-31512 не эксплуатировался Управлением с момента его приемки по причине неисправности. Условия хранения указанного автомобиля свидетельствуют, что Управлением не были приняты меры к сохранению его эксплуатационных свойств в целях результативности и эффективности использования федерального имущества.
На основании вышеизложенного арбитражные суды пришли к выводу, что Управлением было допущено неэффективное использование бюджетных средств.
Т.Сильвестрова
Главный редактор журнала
"Ревизии и проверки
финансово-хозяйственной деятельности
государственных (муниципальных)
учреждений"