Мудрый Экономист

Риск дискретности контроля за бюджетными показателями *

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2013, N 11

<*> Статья публикуется по материалам журнала "Финансы и кредит". 2013. N 17 (543).

Введение

Развитие бюджетного сектора экономики в России постоянно актуализирует проблему рационального использования бюджетных средств. Речь идет в равной степени как о коррупции с точки зрения сознательного (активного) нецелевого использования средств, так и о вынужденном (пассивном) нецелевом и неэффективном использовании ассигнований. Однако оценить действия участников бюджетного процесса можно с помощью инструментов финансового контроля.

В представленном исследовании предпринята попытка проанализировать риски контроля за бюджетными показателями с использованием аппарата алгоритмики. В основе данного аппарата лежат понятия "алгоритм" (совокупность действий или правил для решения задачи) и "ритмика" (система (характер) ритма). Это дает основание рассматривать любые явления в процессе их развития:

Причинно-следственная связь, обусловливающая развитие любого явления, должна исследоваться с точки зрения последовательности и ритмичности переходов от стадии к стадии, от фазы к фазе.

Это в равной степени относится как к природным (объективно существующим и изменяющимся в процессе эволюции) явлениям, так и к общественным (возникающим в процессе жизнедеятельности человека и общества) явлениям. Справедливо характеризовать общественные явления как протекающие во времени, видоизменяемые под воздействием других явлений и, в свою очередь, генерирующие все новые и новые вариации явлений. Многие элементы общественных явлений требуют специфических условий существования и, очевидно, следуя своеобразному закону эволюции, стремятся к оптимальному состоянию, которое воспринимается всеми участниками или наблюдателями этого явления как объективно справедливое и правильное, самой жизнью выбранное из ряда альтернатив. Но, разумеется, естественность процессов развития общественных явлений еще далеко не гарантия единственно правильного и максимально эффективного их состояния. Познать причины последовательной трансформации явления, факторы нарушения ритма его видоизменений, гармонии или дисгармонии с внешней средой, а также определить эффективный выбор из массы вариантов исходов - вот задачи алгоритмического подхода. Далее этим подходом будем называть способ раскрытия какого-либо явления или процесса через систему последовательных и характерных для него ритмичных операций или правил, позволяющих обеспечить достижение целей и решение основных задач этого явления или процесса.

Динамизм бюджетного риска

Если заявленную широкую трактовку так называемого общественного явления конкретизировать до уровня какого-либо элемента, то на примере финансов как формы экономических отношений наглядно подтверждается необходимость рассматривать суть явления в ритмичном и систематизированном движении. Обратившись к ставшими классическими для российской практики определениям финансов [12, 13], можно обнаружить, что в различных дефинициях ключевое место занимает фактор движения. Справедливости ради следует заметить, что сами финансы существуют благодаря тому, что находятся в процессе движения. Формирование, распределение, перераспределение и прочие этапы движения фондов денежных средств наглядно демонстрируют такой тезис.

Важнейшим элементом финансовой системы является бюджетный механизм. Именно он самым наглядным образом демонстрирует процесс движения от планирования к отчету. В своем нормативном порядке бюджет является примером стабильности финансов любого государства. Однако в настоящий момент все очевиднее тот факт, что бюджетная сфера становится не только средством погашения экономического риска в хозяйственном механизме, но и источником этого риска. Возникновение, измерение и нейтрализацию специфического бюджетного риска следует считать важнейшими направлениями исследовательской работы по совершенствованию бюджетного механизма. Этим вопросам уделяется много внимания в реальных финансово-политических дискуссиях, сопровождающих бюджетный процесс [6].

Согласно положениям теории управления "риск рассматривается как атрибутивная общесоциологическая характеристика любого вида целесообразной деятельности человека, осуществляемой в условиях ресурсных ограничений и наличия возможности выбора оптимального способа достижения осознанных целей в условиях информационной неопределенности" [2].

В свою очередь, под бюджетным риском следует понимать вероятность возникновения ситуации невозможности исполнения бюджета в соответствии с планом из-за неосуществления намечавшихся событий или из-за ошибок в планировании на всех уровнях бюджетной системы. Наличие явления бюджетного риска может быть поставлено под сомнение следующими аргументами. Бюджетный механизм (как форма легитимного аккумулирования финансовых ресурсов в целях финансирования общественных товаров и услуг) исторически сформировался на правовой основе. Нормативно-правовой (регламентированный) характер бюджетных отношений создает иллюзию их надежности и неизбежности исполнения в том виде, какой установлен правовыми документами. Следовательно, возникновение риска в области бюджета возможно только в случае неожиданных природных ситуаций, точное предвидение которых не находится во власти человека. Все прочие хозяйственные обстоятельства не должны возникнуть случайно, а если и возникают, то в соответствии с установленным планом и, следовательно, перестают быть рисковыми, так как "планирование на будущий период является первой сущностной характеристикой бюджета как категории" [9]. Но это не исключает возможности возникновения риска в самом плане, например при планировании дефицита бюджета - источника риска несбалансированности.

Риск - это вероятностное понятие (он может быть измерен в показателях теории вероятности и математической статистики). Вероятность достоверного события равна единице, невозможного события - нулю. Вероятность случайного события есть положительное число, заключенное между нулем и единицей. Вероятность события традиционно определяется как мера (число), показывающая отношение числа благоприятствующих этому событию исходов к общему числу всех единственно возможных и равновозможных элементарных исходов в системе намечаемых мероприятий.

Однако определение бюджетного риска не может ограничиться традиционной формулировкой риска при выборе вариантов экономического действия, когда субъект имеет предпочтения и выбирает среди альтернатив, не предполагающих риск, такую альтернативу, которая имеет самую большую полезность, а среди альтернатив, предполагающих риск, такую, для которой ожидаемая полезность будет иметь максимальное значение. Факторы бюджетного процесса, как правило, не имеют явно выраженной альтернативности и слабо зависят от полезности. Бюджетный риск скорее связан с вероятностью неосуществления какого-либо мероприятия, с просчетами и недоучетом реальных событий в планировании. Поэтому его целесообразно измерять не только степенью риска - мерой вероятности неосуществления намечаемого мероприятия или недостижения намечаемого уровня исполнения бюджета, но и абсолютной суммой потерь бюджетных средств. Оценка бюджетного риска производится с помощью сопоставления ряда показателей, определения зависимостей и результативности их взаимной реакции.

Для этой оценки необходимо определить специфические типы рисков; источники и причины их возникновения; выделить субъекты, формирующие риски; выделить субъекты, которые могут компенсировать или нейтрализовать риски; создать систему регуляторов рисков; определить формы страхования от рисков.

Моделирование бюджетного риска

Многомерная система рисков [14] позволяет проводить развернутое моделирование различных стадий бюджетного процесса. Для этого необходимо ранжировать риски по степени влияния на результат, каковым является полное соответствие итогов исполнения бюджета плановым показателям.

Часть рисков может быть устранена уже на стадии планирования бюджета. В этом случае методологическое замечание ("хотя будущее не может предопределять настоящее, однако то, что мы ожидаем в будущем, может и должно являться частью оценки настоящего" [11]) может стать ориентиром не только при подготовке бюджетного плана, но и при оценке рисков, которые неизбежно будут сопровождать его исполнение. Сама методология бюджетирования, определяющая одновременно обе формы движения финансовых ресурсов (аккумулирование и расходование), предопределяет защиту от некоторых рисков. Например, риск исполнения обязательств по финансированию социальных услуг компенсируется формированием доходной части бюджета, а риск, образующийся у хозяйственного сектора при изъятии части финансовых ресурсов, компенсируется социальной стабильностью в случае высокого уровня социального обслуживания, обеспеченного, в свою очередь, бюджетным финансированием.

Определить, каким образом суммируются и, возможно, компенсируются в процессе сложения различные виды рисков можно только после детализации их внутренних компонентов. Оценивая величину бюджетного риска, можно определить соответствующие пределы, в рамках которых отклонение фактических показателей от плана будет равно 0 (R = 0), приемлемым и контролируемым (0 < R <1) или недопустимым (R > 1). Система бюджетных рисков, по мнению автора [3, 4], многомерна, что подтверждается пока еще немногочисленными исследованиями в этой области [5, 8].

Исследование бюджетного риска позволяет ограничить круг его факторов, произвести их поэлементное нормирование и интегрировать отдельные нормативные риски в общий показатель.

В группу актуальных для регионального бюджета рисков входят:

Поскольку в рамках представленного исследования предполагается рассмотрение только последнего риска, приведем самую краткую характеристику предложенного набора бюджетных рисков.

Риск инфляции показателей - наиболее разработанный в современной хозяйственной практике вид риска, но традиционно он применяется только в коммерческой сфере деятельности. В то же время любые финансовые операции (в том числе бюджетные) должны сопровождаться оценкой такого риска. Снижение реальной стоимости будущих денежных потоков свойственно не только финансовым ресурсам коммерческой сферы, но и бюджетным ресурсам. Оценка риска инфляции при бюджетном планировании позволит обеспечить реальное наполнение объемов ассигнований в течение всего бюджетного года. Принимая во внимание, что инфляция в разной степени влияет на различные виды финансовых ресурсов, целесообразно не только учитывать данный риск в целом для бюджета, но и оценивать его в разрезе отдельных КОСГУ или целевых субсидий.

Риск традиционных операций возникает в случае, когда бюджетные средства привлекаются для совершения обычных хозяйственных сделок, например при закупках товаров и услуг для государственных или муниципальных нужд. В данном случае получатель бюджетных средств рискует так же, как любой другой участник акта купли-продажи. Кроме этого, аналогичный вид риска будет сопровождать и выпуск государственных или муниципальных ценных бумаг, так же как и выпуск ценных бумаг коммерческим предприятием (риск будет заключаться в невозможности размещения всего объема в определенные сроки по определенной цене или будет связан с трудностями при погашении выпуска и т.д.).

Риск экономического кризиса возникает в ситуации резкого и трудно предсказуемого изменения экономической ситуации в стране в течение бюджетного года. Такой риск приводит к значительному изменению не только отдельных показателей бюджета, но и к полной "переделке" всего бюджетного плана.

Риск структуры расходов возникает в ситуации, когда традиционная для того или иного бюджета структура расходов может иметь значительную долю приоритетных расходов. Текущий бюджет может развиваться в ущерб бюджету развития, и наоборот. Определенные расходы в некоторых бюджетах будут неизбежными, в то время как для прочих бюджетов такие расходы несвойственны.

Риск политической конъюнктуры возникает в случае совпадения периода планирования бюджета с предвыборным периодом. Политические силы в этот момент могут использовать бюджет для демонстрации своих популистских устремлений, увеличивая, например, рост социальных расходов. Это накладывает отпечаток на структуру бюджета и делает его исполнение более рискованным.

Риск развития бюджетной системы возникает при внедрении новаций в бюджетный процесс. Любые новшества сопровождаются риском. Использование новых методик при расчете отдельных видов доходов и расходов, новых форм исполнения бюджета или новых способов организации бюджетной системы создает ситуацию эксперимента, последствия которого могут оказаться непредсказуемыми.

Риск ошибки планирования бюджета является формальным риском. Тем не менее такой риск, будучи имманентно присущим любой деятельности, сказывается на результате исполнения бюджета. Ошибкой планирования может стать не только техническая ошибка, но и некорректный учет любого обстоятельства, в том числе предположения о значимости и величине любого из рассматриваемых рисков.

Риск ритмичности доходов и расходов сказывается на образовании кассовых разрывов из-за несовпадения текущих объемов платежей в бюджет и из бюджета. Несоответствие объемов движения финансовых ресурсов приводит к нарушению функционирования бюджетных учреждений, сокращению незащищенных расходов, кредиторской задолженности и прочим негативным последствиям.

Риск объективной непредсказуемости ситуации возникает из-за природно-естественных, экологических и иных стихийных явлений (событий), которые могут произойти в течение бюджетного периода. Снижение такого риска можно произвести за счет заблаговременного финансирования соответствующих мероприятий по предупреждению рисковых факторов.

Риск зависимости бюджета от внешней среды может быть определен как отношение собственных источников к сумме дотаций, субвенций, трансфертов, кредитов и регулярных займов. Важность оценки такого риска обоснована не только определением зависимости собственно бюджета, но и определением возможности развития территории в целом.

Риск несбалансированности бюджета постоянно возникает при исполнении бездефицитного бюджетного плана. Возможность получения дефицита или профицита при исполнении бюджета должна рассматриваться как рисковая. Оценка ее в таком качестве позволяет заблаговременно прогнозировать рост или сокращение кредиторской задолженности, формировать программу по оздоровлению региональных финансов.

К сожалению, сфера бюджетных финансовых отношений все еще не получила достаточного методического и организационно-правового обеспечения в области практической оценки и учета различных видов бюджетного риска. В настоящий момент отсутствует система оценки степени предположения о бюджетных рисках. Разнообразные инструменты прогнозирования, включая самые передовые, практически не используются.

Для приближения к практическому применению бюджетного риска общая методология его планирования и управления должна предполагать:

В этой связи алгоритмика позволяет добиться понимания сути финансовых отношений и их возможных дефектов через раскрытие процесса движения, его темпа, ритма, а также факторов, определяющих условия рассогласования с внешней средой. Оценка степени гармоничности финансовой системы находится во многом в сфере изучения алгоритмики финансов. Однако категорийный аппарат рассматриваемой сферы общественных отношений еще требует глубоких исследований.

Алгоритмика контроля

Остановимся на финансовом контроле, а именно на последующем контроле за бюджетными показателями, поскольку здесь существует возможность четкого разделения фаз выполнения финансовой операции и проверки ее правильности. Именно контрольная деятельность позволяет в полной мере проиллюстрировать предлагаемый методологический подход, так как она построена на сравнении фактического и нормативного событий.

Схема контрольного действия органично вписывается в процедуру движения объектов контроля. Этими объектами могут быть не только конкретные денежные средства или иные объекты исключительно финансового контроля [7]. Такого рода взаимодействие возможно при проведении контрольного мероприятия по отношению к любым факторам (от расчетов с работниками до использования имущества). Преимущество финансового контроля в данном случае заключается в возможности оперировать в основном сопоставимыми стоимостными величинами в надежде на то, что они в полной мере отражают реальные события и действия, которые, собственно, и являются реальным объектом контроля. Способность финансовых категорий отражать статическое и динамическое состояние объектов позволяет сосредоточиться на определении причин, из-за которых контроль часто не приносит ожидаемых результатов. Основная причина - это дискретность контроля, т.е. ситуация оценки правильности и эффективности движения бюджетных средств непостоянна, она возникает периодически (от случая к случаю).

В общем виде схема единичного контрольного действия отличается простотой, поскольку в основе его лежит принцип сравнения (рис. 1).

Схема контрольного процесса (событие)

--------------------------------------------------------------------------¬
¦Событие ¦
¦------------------------------------------------------------------------¬¦
¦¦ Возникновение отклонения от существующего порядка ¦¦
¦L----------------------------------TT------------------------------------¦
¦ -L ¦
¦ / ¦
¦------------------------------------------------------------------------¬¦
¦¦ Обнаружение отклонения от существующего порядка - нарушения ¦¦
¦L------------------------------------------------------------------------¦
L--------------------------------------------------------------------------

Рис. 1

В процессе реальной жизнедеятельности объект контроля начинает функционировать самостоятельно, неизбежно создавая ситуации отклонения реального движения от установленного порядка. Причинами этого применительно к бюджетному механизму могут стать не только злонамеренные действия распорядителей или получателей средств. Причины возникновения бюджетных рисков в действительности могут быть самыми разнообразными: от стихийных бедствий до изменения политических предпочтений той или иной персоналии. Естественно, в сфере финансовых отношений одной из основных причин всегда является человеческий фактор. Человек допускает ошибки, вводит в заблуждение, неправильно понимает суть операций, поступает самоуверенно или робко, в результате чего и возникает финансовое отклонение-нарушение.

Появление отклонений от порядка движения средств происходит постепенно по ходу исполнения бюджетного плана или при осуществлении незапланированной деятельности, обеспечивающей возникновение финансовых отношений. Эти отклонения могут оказаться важными или не очень важными, существенными или несущественными только в последующем, когда будет проведено дискретное контрольное мероприятие: ревизия, проверка, инвентаризация и т.д. и когда будет обнаружено какое-либо отклонение от порядка. По степени важности для соблюдаемого порядка или по величине отклонения возникшее и обнаруженное отклонение будет определяться как "нарушение" или "ненарушение". Классификация нарушений является крайне сложной задачей. Переход отклонения в категорию нарушения, при котором возникают юридические последствия для субъекта нарушения, требует наличия четких критериев или доказанного факта сознательных действий нарушителя бюджетного законодательства.

Категория отклонения от соблюдаемого порядка в представленном исследовании не рассматривается. Важно определить, каковы будут последствия контрольного мероприятия, а также то, что нужно делать с его результатами. Логика алгоритмического перехода от состояния "событие - контрольное мероприятие" к состоянию "после события - результат контрольного мероприятия" свидетельствует о новой фазе, которая начинается с понимания задачи недопущения обнаруженного отклонения-нарушения (рис. 2).

Схема контрольного процесса (событие + фаза после события)

.........................................        ..........................
. Событие . . Фаза после события .
.-------------------------------------¬ . .-----------------------¬.
.¦ Возникновение отклонения ¦ . .¦ Исправление ¦.
.¦ от существующего порядка ¦ . .¦ отклонения-нарушения ¦.
.L-----------------TT------------------ . .L-----------------------.
. -L . . / .
. / . . ¬- .
.-------------------------------------¬ . .-------------++--------¬.
.¦ Обнаружение отклонения ¦----------¦ Недопущение ¦.
.¦от существующего порядка - нарушения¦L--------¬/¦ отклонения-нарушения ¦.
.L------------------------------------- . .L-----------------------.
......................................... ..........................

Рис. 2

Обеспечить решение такой задачи крайне сложно, поскольку нет иного результата, оправдывающего проведение контрольной проверки или ревизии финансовых операций по исполнению бюджета. Простейшее недопущение обнаруженного отклонения-нарушения реализуется через исправление этого отклонения-нарушения, что является важной и результативной формой реакции состояния "после события" на само событие.

Исправление нарушений производится в рамках действующего порядка и применительно к финансовым нарушениям весьма однообразно. Суть исправлений сводится к двум операциям. Первая - это исправление показателей, что не влечет за собой реальных платежей в денежном выражении третьим лицам, интересы которых оказались ущемленными из-за нарушения соблюдаемого порядка. Вторая - это исправление показателей, что влечет осуществление реальных платежей по возмещению необоснованных расходов, ущерба, доначисленных налогов и проч.

Такого рода процедуры после факта события часто становятся формальным окончанием контрольного процесса, поскольку результат достигнут (в основном при второй операции). На самом деле в данный момент должно происходить развитие алгоритмики контрольного процесса, поскольку недопущение отклонения-нарушения за счет исправления обнаруженных фактов еще не дает представления о следующей фазе - о фазе состояния между событиями. Более того, в некоторых случаях выявленное отклонение вообще не позволяет говорить о возможности каких-либо исправлений. Это касается, например, определения эффективности использования финансовых средств. Следует согласиться с утверждением, что "контроль эффективности является многоаспектной проблемой, что во многом предопределило на практике снижение активного интереса к ней" [10]. Возврат интереса к оценке эффективности (как важного компонента финансового контроля) возможен именно при выполнении очередной фазы.

Следующая фаза - фаза состояния между событиями - важна своим содержанием, обеспечивающим переходное состояние от окончательного завершения события к началу нового события и, возможно, к повторению того же самого события (рис. 3).

Схема контрольного процесса (событие + фаза после события + фаза между событиями)

                                           ...............................
. Фаза между событиями .
. --------------------------¬ .
. ¦1. Изменение нормативного¦<-¬
. ¦порядка движения ¦ .¦
. L-------------T------------ .¦
. /¦ .¦
. ¦ .¦
. ¦/ .¦
. --------------+-----------¬ .¦
. ¦2. Изменение нормативного¦<-+
. ¦порядка движения ¦ .¦
. L-------------------------- .¦
...............................¦
........................................ ...............................¦
. Событие . . Фаза после события .¦
.-------------------------------------¬. . --------------------------¬ .¦
.¦Возникновение отклонения ¦. . ¦Исправление ¦ .¦
.¦от существующего порядка ¦. . ¦отклонения-нарушения ¦ .¦
.L------------------T------------------. . L-------------T------------ .¦
. ¦/ . . /¦ .¦
.-------------------+-----------------¬. . --------------+-----------¬ .¦
.¦Обнаружение отклонения +----->¦Недопущение +---
.¦от существующего порядка - нарушения¦. . ¦отклонения-нарушения ¦ .
.L-------------------------------------. . L-------------------------- .
........................................ ...............................

Рис. 3

Диалектическая основа такого перехода раскрывает в представленном примере два идентичных элемента. Первый - это изменение нормативного порядка движения бюджетных средств. Этот элемент предполагает формулировку необходимых или желаемых изменений, касающихся недопущения подобных отклонений-нарушений в последующем. Порядок совершения финансовых операций, которые были нарушены, или порядок расчета финансовых показателей, в определении которых были обнаружены отклонения, может быть определен несколько иначе (с более жесткой регламентацией таких действий). Предполагается, что новый порядок позволит сократить или ликвидировать бюджетный риск появления отклонений-нарушений, т.е. станет еще более "правильным". Побуждением к таким изменениям является желание не допустить в дальнейшей работе уже обнаруженных однажды ошибок.

Второй элемент в рассматриваемой фазе также касается изменения нормативного порядка движения, но уже в случае, когда этот порядок сам оказался "не совсем правильным", противоречащим объективным условиям хозяйственной и иной деятельности в данный момент. Такие ситуации рассмотрены исследователем Н. Алексеевым на примере валютного контроля [1].

Таким образом, несмотря на то, что причина для изменений является противоположной первому случаю, побуждение не допустить в дальнейшей работе уже обнаруженных однажды ошибок сохраняется.

Важно отметить, что оба элемента изменений могут как взаимно исключать друг друга, так и применяться одновременно, что происходит чаще всего. Формулирование компромиссных поправок к действующему порядку свидетельствует о возможности третьего, синтетического, элемента.

Следуя дальнейшей логике, необходимость изменений находит практическое выражение в завершающей весь цикл фазе, которая одновременно является реальным началом всего контрольного процесса, а именно в фазе состояния перед событием (рис. 4).

Схема контрольного процесса (событие + фаза после события + фаза между событиями + фаза перед событием)

.........................................  ...............................
. Фаза перед событием . . Фаза между событиями .
.-------------------------------------¬ . . --------------------------¬ .
.¦Определение порядка движения ¦<--T--+1. Изменение нормативного¦<-¬
.¦объектов контроля ¦ . ¦. ¦порядка движения ¦ .¦
.L------------------T------------------ . ¦. L-------------T------------ .¦
. ¦/ . ¦. /¦ .¦
.-------------------+-----------------¬ . ¦. ¦ .¦
.¦Установка нормативного порядка ¦ . ¦. ¦/ .¦
.¦движения ¦ . ¦. --------------+-----------¬ .¦
.L------------------T------------------ . L--+2. Изменение нормативного¦<-+
....................¦.................... . ¦порядка движения ¦ .¦
¦ . L-------------------------- .¦
¦ ......................... .....¦
....................¦.................... ...............................¦
. Событие ¦/ . . Фаза после события .¦
.-------------------+-----------------¬ . . --------------------------¬ .¦
.¦Возникновение отклонения ¦ . . ¦Исправление ¦ .¦
.¦от существующего порядка ¦ . . ¦отклонения-нарушения ¦ .¦
.L------------------T------------------ . . L-------------T------------ .¦
. ¦/ . . /¦ .¦
.-------------------+-----------------¬ . . --------------+-----------¬ .¦
.¦Обнаружение отклонения +----->¦Недопущение +---
.¦от существующего порядка - нарушение¦ . . ¦отклонения-нарушения ¦ .
.L------------------------------------- . . L-------------------------- .
......................................... ...............................

Рис. 4

Состояние перед событием в данном примере представляет собой определение порядка движения объектов контроля. Важно отметить, что даже в формализованной бюджетной области финансов такое определение порядка носит условный и необъективный характер. Оно может определяться традицией или привычками, достигнутым уровнем знаний в тех или иных областях, политическими соображениями, существующим недостатком средств и прочими факторами. Так, например, трудно найти объективное основание для существующей бюджетной системы. Традиция и многовековой опыт ее применения стали лучшим обоснованием. Если коснуться более частных вопросов, таких, например, как нормативы обоснования бюджетного финансирования, то здесь часто степень объективности может оказаться невысокой. Законодатель в этом случае подтверждает недостаточность объективного обоснования порядка движения бюджетных средств (как объекта контроля) своим решением, создавая нормативным документом иллюзию такой объективности.

В дальнейшем (на следующем витке контрольного процесса) реальное движение финансовых показателей неизбежно войдет в противоречие с обновленным нормативным порядком и весь алгоритм повторится. Насколько эффективно и последовательно происходят такие повторы, можно определить не только объемом выявленных отклонений-нарушений, но и количеством, а главное, качеством изменений действующего порядка.

Последовательно рассмотрев этапы контрольного процесса, следует обратить внимание на правильность определения этой последовательности. В рассматриваемом примере событием объявлено само контрольное мероприятие, а все втекающие и вытекающие фазы, включая фазу между событиями, обращаются вокруг него. Однако каждая из этих фаз - это тоже самостоятельное событие и, следуя методу алгоритмики, каждая фаза должна рассматриваться самостоятельно. В этом случае изменение последовательности позволяет определить факторы влияния каждой фазы на движение процесса и его результаты.

Траектории риска

Анализируя алгоритмику контрольного процесса, необходимо выявить степень участия тех или иных факторов на различных этапах контроля - от предварительного (через текущий) к последующему. Анализ причин возникновения отклонений-нарушений выявляет последовательное развитие благоприятных условий для этого возникновения. В основном отклонения-нарушения в финансовой сфере возникают:

Постепенное увеличение количества этих причин создает ситуацию неизбежного расхождения фактической и нормативной траекторий процесса, заданных узаконенным или сложившимся порядком. Поэтому следующим шагом в направлении совершенствования системы финансового контроля будет определение способов устранения выявленных причин возникновения отклонений (нарушений) от правил подготовки, совершения и подтверждения достоверности контролируемых финансовых операций. Сопоставляя факторы отклонений-нарушений с видами контроля, возникает возможность определить роль (значение) того или иного фактора в появлении отклонения, а также определить способы противодействия. Важно определить скорость нарастания негативных факторов в зависимости от этапов контроля: от предварительного (через текущий) к последующему. Схема развития процесса накопления неинформированности, неквалифицированности и неправомерности представлена на рис. 5. Переходя от сектора к сектору, можно наблюдать, что круг вытекающих последствий (новых факторов отклонений-нарушений) сужается. Так, например, сектор 1.1 может стать причиной возникновения всех прочих секторов (в скобках указано количество воспроизводимых - 8). По мере перехода к следующему сектору круг зависимых от него секторов сокращается (8, 5, 3, 2, 1, 0), а влияющих, соответственно, увеличивается (0, 1, 2, 3, 5, 8). Последовательность количества зависимых секторов представляет собой ряд Фибоначчи, что, впрочем, свойственно матрице такого размера. Это вызвано тем, что секторы, расположенные справа и снизу от заданного сектора, могут "наследовать" его характеристики, увеличивая вероятность возникновения отклонения-нарушения. Логика развития причин и следствий отражается в алгоритмике всего процесса контроля, равно как и любого другого процесса (с наложением предыдущего этапа на последующий).

Алгоритмика этапов контроля (предварительный, текущий, последующий) и нарастания факторов возникновения отклонений-нарушений

                --------------------¬  ----------------------¬  ----------------¬
¦ 1.1 ¦ ¦ 1.2 ¦ ¦ 1.3 ¦
¦Неинформированность¦ ¦Неквалифицированность¦ ¦Неправомерность¦
¦ на стадии ¦ ¦ на стадии подготовки¦ ¦ на стадии ¦
Предварительный ¦ подготовки +->¦ к совершению +T>¦ подготовки ¦
¦ к совершению ¦ ¦ контролируемой ¦¦ ¦ к совершению ¦
¦ контролируемой ¦ ¦ операции ¦¦ ¦ контролируемой¦
¦ операции ¦ ¦ (5) ¦¦ ¦ операции ¦
¦ (8) ¦ ¦ ¦¦ ¦ (2) ¦
L---------T---------- L----------------------¦ L-------T--------
+-----------------------T-----------+---------+
¦/ ¦/ ¦ ¦/
----------+---------¬ -----------+----------¬¦ --------+-------¬
¦ 2.1 ¦ ¦ 2.2 ¦¦ ¦ 2.3 ¦
¦Неинформированность¦ ¦Неквалифицированность¦¦ ¦Неправомерность¦
¦ на стадии ¦ ¦ на стадии совершения¦¦ ¦ на стадии ¦
Текущий ¦ совершения ¦ ¦ контролируемой ¦¦ ¦ совершения ¦
¦ контролируемой ¦ ¦ операции ¦¦ ¦ контролируемой¦
¦ операции ¦ ¦ (3) ¦¦ ¦ операции ¦
¦ (5) ¦ ¦ ¦¦ ¦ (1) ¦
L---------T---------- L----------T-----------¦ L-------T--------
+----------T------------+-----------+---------+
¦/ ¦ ¦/ ¦ ¦/
----------+---------¬¦ -----------+----------¬¦ --------+-------¬
¦ 3.1 ¦¦ ¦ 3.2 ¦¦ ¦ 3.3 ¦
¦Неинформированность¦¦ ¦Неквалифицированность¦¦ ¦Неправомерность¦
¦ на стадии ¦¦ ¦ на стадии ¦¦ ¦ на стадии ¦
¦ подтверждения ¦¦ ¦ подтверждения ¦¦ ¦ подтверждения ¦
Последующий ¦ правильности +- ¦ правильности +- ¦ правильности ¦
¦ совершения ¦ ¦ совершения ¦ ¦ совершения ¦
¦ контролируемой ¦ ¦ контролируемой ¦ ¦ контролируемой¦
¦ операции ¦ ¦ операции ¦ ¦ операции ¦
¦ (2) ¦ ¦ (1) ¦ ¦ (0) ¦
L-------------------- L---------------------- L----------------

Рис. 5

Справедливо предположить, что при активизации информационного обеспечения, повышении квалификации специалистов и определении точной степени ответственности всех участников контролируемого процесса будет возникать обратный эффект - сокращение возможностей для возникновения отклонений-нарушений. Например, повышение уровня информационного обеспечения на стадии подготовки к совершению контролируемой операции должно сказаться на сокращении вероятности возникновения отклонения-нарушения во всех восьми последующих секторах.

Характеристика секторов по степени участия в сокращении возможности возникновения отклонения-нарушения позволяет сформулировать план мероприятий (от развития уровня нормативно-правовой информированности специалистов до определения точной степени ответственности всех участников стадии подтверждения правильности совершения контролируемой операции).

Заключение

Анализируя причины возникновения отклонений на конкретном объекте (в отдельном бюджетном учреждении или при исполнении бюджета в целом) с учетом характера контроля (внутренний или внешний), появляется возможность моделирования вероятных траекторий накопления деструктивных факторов, влекущих за собой реальные финансовые нарушения. Нужно определить, каковы условия возникновения и возможные последствия того или иного фактора при развитии ситуации по определенному варианту. Оценка может производиться экспертным методом с применением опроса или тестирования специалистов для определения уровня информированности и квалифицированности. Очень важен общественный контроль при планировании и исполнении бюджетов. Необходимы анализ документооборота, определение функциональных обязанностей работников и степени их влияния на возможность получения финансового отклонения-нарушения. Все это позволит сформулировать способы противодействия и изменить сложившийся порядок операций (фаза между событиями и фаза перед событием, см. ранее). В итоге будут сформулированы условия для повышения управляемости риском дискретности контроля за бюджетными показателями.

Список литературы

  1. Алексеев Н. Валютное регулирование и валютный контроль: об изъянах действующего законодательства / Российский экономический журнал. 2011. N 1. С. 95 - 96.
  2. Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Общая теория рисков. М.: Академия. 2008. С. 21 - 22.
  3. Гамукин В.В. Систематизация бюджетных рисков // Вестник ТюмГУ. 2001. N 1. С. 18 - 26.
  4. Гамукин В.В. Доходы вуза: диверсификация бюджетных рисков // Высшее образование в России. 2012. N 4. С. 80 - 86.
  5. Двас Г.В. Управление бюджетными рисками в территориальных социально-экономических системах. СПб.: Петрополис. 1999. 28 с.
  6. Дмитриева О.Г. Первый год первой бюджетной трехлетки нового "политического цикла": очередная демодернизационная конструкция и очередная альтернативная разработка / Российский экономический журнал. 2011. N 5. С. 11 - 21.
  7. Касатов А. К применению контроллинговых методов в управлении инвестиционной деятельностью интегрированных корпораций / Российский экономический журнал. 2009. N 1-2. С. 87 - 89.
  8. Кирикова О.А. Бюджетный риск // Российское предпринимательство. 2002. N 11. С. 24 - 32.
  9. Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора. М.: ИНФРА-М. 2009. С. 197.
  10. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля / Финансы. 2003. N 4. С. 24 - 28.
  11. Саймон Г. Теории принятия решений в экономической теории и науке о поведении / Теория фирмы. СПб.: Экономическая школа. 1995. С. 125.
  12. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика. 1993. С. 11.
  13. Финансы / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы. 1999. С. 13.
  14. Шапкин А.С., Шапкин В.А. Экономические и финансовые риски. Оценка, управление, портфель инвестиций. М.: Дашков и К. 2009. С. 12 - 13.

В.В.Гамукин

Кандидат экономических наук,

проректор по экономике

Тюменский государственный университет