Мудрый Экономист

Нормативно-подушевое финансирование в сфере впо

"Бюджет", 2013, N 5

В связи с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" перед федеральными органами исполнительной власти стоит задача по переходу к середине 2013 г. на использование единых нормативов затрат по специальностям и направлениям подготовки в сфере высшего профессионального образования. В статье представлен опыт Минобрнауки России по переводу вузов на нормативно-подушевое финансирование, предложены общие принципы перехода к единым нормативным затратам с учетом особенностей образовательных программ, описаны ожидаемые последствия для вузов.

С начала реформы механизмов финансирования бюджетных учреждений в сфере высшего профессионального образования прошло более двух лет, но споры о необходимости и последствиях проведения этой реформы не только не утихают, но и набирают новую силу. Связано это со следующим этапом преобразований - переходом от индивидуальных к единым нормативным затратам по направлениям подготовки (специальностям) на единицу государственной услуги <1>.

<1> Перечень поручений Президента РФ от 11 апреля 2011 г. по итогам заседания Комиссии по модернизации 30 марта 2011 г.

Опрос руководителей вузов и экспертов <2> в сфере высшего профессионального образования, проведенный в конце 2011 г., выявил, в частности, что более 80% респондентов в качестве основного риска перехода к нормативам затрат назвали снижение бюджетного финансирования вузов, причем особенно значительно - ведущих вузов страны. Кроме того, выражалось опасение, что переход к единым нормативным затратам не позволит в полной мере учесть специфику отдельных вузов, что неизбежно отразится на качестве образования.

<2> Опрос проводился ООО "Экорис-НЭИ" в рамках выполнения научно-исследовательской работы "Внедрение системы нормативов финансового обеспечения государственного задания на подготовку инженерно-технических кадров и специалистов с начальным и средним профессиональным образованием по приоритетным направлениям деятельности" (Государственный контракт от 27 октября 2011 г. N 02.Р20.12.0002).

Посмотрим, что же изменилось за это время в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений высшего профессионального образования и какие перспективы их ожидают в условиях перехода к единым нормативам финансирования по направлениям подготовки (специальностям).

Основные этапы перехода к нормативно-подушевому финансированию

К настоящему моменту можно выделить следующие основные этапы деятельности Минобрнауки России по проведению реформы бюджетного финансирования федеральных учреждений высшего профессионального образования:

На начало 2011/12 учебного года в ведении Минобрнауки России находилось 316 вузов, в ведении других федеральных органов власти - около 200 вузов, в собственности субъектов РФ и муниципальных образований - порядка 100 вузов, в негосударственном секторе - 446 вузов. Внедрение в 2010 - 2012 гг. как на федеральном, так и на региональном уровнях индивидуальных нормативных затрат не привело к ухудшению финансового положения вузов, поскольку первоначальные нормативные затраты определялись исходя из индивидуальных фактических затрат каждого учреждения в базовом году. Как показывают данные Росстата (см. таблицу), в 2011 г. объем бюджетного финансирования (из бюджетов всех уровней) образовательных учреждений высшего профессионального образования страны по сравнению с 2010 г. увеличился на 16,5%, а по сравнению с 2009 г. - почти на 20%. Доля бюджетного финансирования в общем объеме финансирования вузов за 2009 - 2011 гг. возросла с 50,5 до 55,1%. В результате переход вузов страны от сметного финансирования к нормативному в целом для системы и отдельных учреждений прошел безболезненно, и финансовое положение этих учреждений даже улучшилось в связи с общим ростом бюджетного финансирования и расширением их финансовой самостоятельности.

Таблица. Финансовая деятельность образовательных учреждений высшего профессионального образования Российской Федерации, млрд руб.

---------------------------------------------------------------------------------------------
2009 г. 2010 г. 2011 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2010 г., 2011 г.,
в % к 2009 г. в % к 2010 г.
---------------------------------------------------------------------------------------------
Объем
финансирования,
всего 581,4 564,7 638,1 100% 100% 100% 97,1 113,0
---------------------------------------------------------------------------------------------
Бюджетное
финансирование 293,7 301,9 351,8 50,5% 53,5% 55,1% 102,8 116,5
---------------------------------------------------------------------------------------------
Внебюджетное
финансирование 287,7 256,6 275,5 49,5% 45,4% 43,2% 89,2 107,4
---------------------------------------------------------------------------------------------
Собственные
средства 6,2 10,8 1,1% 1,7% 174,6
---------------------------------------------------------------------------------------------
Расходы, всего 510,0 505,7 575,3 100% 100% 100% 99,1 113,8
---------------------------------------------------------------------------------------------
Бюджетные
расходы 265,6 270,3 310,2 52,1% 53,5% 53,9% 101,8 114,7
---------------------------------------------------------------------------------------------

Источник: рассчитано по Российскому статистическому ежегоднику за 2012 г., табл. 7.68, с. 262.

Следует отметить, что дальнейшее развитие реформы осуществляется в России в условиях жестких бюджетных ограничений, предполагающих относительно небольшой прирост расходов федерального бюджета на высшее образование. Согласно пояснительной записке к Федеральному закону о федеральном бюджете на 2013 г. и плановый период объем субсидий федеральным бюджетным, автономным и иным некоммерческим организациям (без учета ФЦП) в 2013 г. должен увеличиться на 13,4%, 2014 г. - на 3,7%, а 2015 г. - на 7,8%. Планируемый прирост расходов федерального бюджета на выплату субсидий в значительной мере связан с выполнением задачи роста оплаты труда работников сферы образования <3>. Иными словами, переход к единым нормативам затрат по специальностям не будет сопровождаться общим ухудшением условий финансирования вузов, напротив, предполагается относительно небольшой, но стабильный рост расходов федерального бюджета в ближайшей перспективе.

<3> По данным Минобрнауки России, прирост заработной платы работников подведомственных вузов за 2011 - 2013 гг. должен составить более 20%.

В то же время следует иметь в виду, что отдельные вузы изначально существенно различаются по уровню затрат на обучение одного студента, что связано прежде всего с различиями в имущественном комплексе, статусе вуза, географическом положении, структуре специальностей. Так, уровень дифференциации вузов, подведомственных Минобрнауки России, по индивидуальным затратам достигает пяти и более раз. Аналогичная ситуация наблюдается и в большинстве других вузов. Поэтому переход к единым нормативным затратам по специальностям, особенно если он будет производиться одновременно, не может не иметь серьезных последствий прежде всего для тех вузов, у которых исторически сложился высокий уровень подушевых затрат.

Учет особенностей образовательных программ

Основой перехода к единым нормативным затратам в сфере высшего профессионального образования стало формирование стоимостных групп направлений подготовки (специальностей), объединяющих направления подготовки (специальности) с примерно одинаковыми затратами на оказание единицы государственной услуги. Группировка осуществлялась в соответствии с факторами, влияющими на стоимость подготовки одного студента:

В результате было сформировано девять групп направлений подготовки (специальностей), которые отличаются друг от друга стоимостью обучения в расчете на одного студента. Следует отметить, что в пять групп из девяти вошли специальности, требующие индивидуального подхода (с особым соотношением численности преподавателей и студентов). В отдельную (девятую) стоимостную группу выделены специальности и направления подготовки, соответствующие приоритетам модернизации и технологического развития российской экономики <4>.

<4> Для высшего профессионального образования специальности установлены Распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. N 1944-р "Об утверждении Перечня направлений подготовки (специальностей) в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, специальностей научных работников, соответствующих приоритетным направлениям модернизаций и технологического развития российской экономики".

Стоимостные группы расположены в порядке возрастания стоимости подготовки одного студента. Максимальный разрыв между стоимостными группами (очной формы обучения) составляет по программам бакалавриата и специалиста 1:1,86, по программам магистра - 1:2,12. За основу расчета базовых (минимальных) нормативов были приняты средние (медианные) значения затрат по очной форме обучения по программам бакалавриата, специалиста, магистратуры по стоимостным группам направлений (специальностей). Так, базовые нормативные затраты по первой стоимостной группе (специальности, не требующие лабораторного оборудования) составили 60,2 тыс. руб. (в расчете на студента первого курса 2012/13 учебного года).

Следует отметить, что как в системе Минобрнауки России, так и в системах других федеральных органов исполнительной власти значительная часть учреждений в 2012 г. имела индивидуальные нормативы затрат в расчете на одного студента ниже 60,2 тыс. руб. В то же время Минобрнауки России предлагает установить этот уровень затрат в качестве базового (минимального) по данной стоимостной группе специальностей, руководствуясь прежде всего необходимостью обеспечить реализацию федеральных государственных образовательных стандартов, а также задачей не допустить ухудшения положения ведущих вузов страны, имеющих относительно высокий уровень затрат на обучение студентов. В базовые нормативные затраты входят:

Затраты, непосредственно связанные с оказанием образовательных услуг, составляют суммарно 57,5% от базового норматива первой стоимостной группы, или 34,61 тыс. руб., из которых значительную долю - 34,55 тыс. руб. - составляют затраты на фонд оплаты труда профессорско-преподавательского состава. На общехозяйственные нужды приходится 35,5% от базового норматива, или 21,36 тыс. руб. Большая часть затрат на общехозяйственные нужды - это расходы на оплату труда прочего персонала, принимающего участие в оказании образовательной услуги, - 17,0 тыс. руб.

Нормативные затраты по каждому направлению (специальности) рассчитываются путем индексации групп затрат базового норматива соответствующей стоимостной группы на корректирующие коэффициенты. В число корректирующих коэффициентов входят:

<5> В том числе с учетом требований пп. "а" п. 1 Указа Президента РФ N 599 о повышении нормативных затрат при подготовке специалистов по инженерным, медицинским и естественно-научным направлениям (специальностям).

Предполагается, что значения корректирующих коэффициентов будут ежегодно устанавливать органы власти, исполняющие функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных вузов. Рассчитанные на этой основе нормативные затраты не должны быть ниже соответствующих значений базовых нормативных затрат, установленных Минобрнауки России для данной государственной услуги.

После применения всех корректирующих коэффициентов максимальный объем нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) для вузов Минобрнауки России на единицу государственной услуги на первом курсе 2012/13 учебного года составил для программ бакалавриата и специалитета 242,4 тыс. руб., программ магистратуры - 274,6 тыс. руб. Это позволило не снижать уровень финансового обеспечения государственного задания на 2012 и 2013 гг. в части субсидии на оказание государственных услуг для подавляющего большинства вузов.

Общие принципы

Таким образом, в целях смягчения возможных негативных последствий перехода на нормативно-подушевое финансирование Минобрнауки России предлагает применять следующие общие принципы формирования нового механизма финансового обеспечения оказания государственных услуг в сфере высшего профессионального образования:

<6> Приказ Минобрнауки России от 27 июня 2011 г. N 2070 "Об утверждении Порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации".

Кроме того, в отношении всех учреждений высшего профессионального образования Российской Федерации независимо от ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы предлагается:

Такой подход позволяет унифицировать (сделать одинаковыми для всех получателей услуги независимо от места ее получения) не только процесс предоставления государственных услуг (через федеральные государственные образовательные стандарты), но и привести к единому знаменателю финансовое обеспечение этого процесса со стороны государства независимо от ведомственной принадлежности вуза. Кроме того, обеспечивается максимально безболезненное проведение реформы для подавляющего большинства вузов.

Ожидаемые последствия для вузов

Проведенные расчеты финансового обеспечения государственного задания в части оказания государственных услуг на основе единых базовых нормативных затрат для вузов, подведомственных Минобрнауки России, показали, что в 2012 г. у 80% вузов (249) финансирование по данной статье увеличилось, у 20% вузов (63 вуза) - сохранилось на прежнем уровне или снизилось, причем только у двух из них снижение составило более 10%. При этом следует иметь в виду, что субсидия на выполнение государственного задания не призвана полностью формировать финансовое обеспечение вуза - это только один из источников доходов наряду с субсидиями на иные цели, доходами от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности. Вуз в некотором роде софинансирует оказание государственной услуги, имея в оперативном управлении государственное имущество. А нормативные затраты на оказание государственных услуг, в свою очередь, являются лишь частью субсидии на выполнение государственного задания наряду с затратами на выполнение государственных работ и нормативными затратами на содержание имущества вуза.

Сохранение финансовой устойчивости вузов, подведомственных Минобрнауки, было достигнуто благодаря применению относительно высокого базового уровня нормативных затрат, многочисленной группы корректирующих коэффициентов и постепенному переходу от индивидуальных к единым базовым нормативам затрат по направлениям подготовки (специальностям). Так, например, по ведущим вузам Минобрнауки России на 2013 г. наблюдается увеличение объемов финансирования в среднем на 20%. Объясняется это тем, что предлагаемый министерством механизм определения нормативных затрат предусматривает для учреждений, являющихся лидерами в сфере высшего профессионального образования (например, федеральные университеты или национальные исследовательские университеты), повышающие коэффициенты к базовому нормативу, которые учитывают все их особенности.

Важно отметить, что переход к единым базовым нормативным затратам на оказание образовательных услуг позволяет гибко приспосабливать систему расчета субсидии на выполнение государственного задания к решению новых приоритетных задач, в частности по увеличению зарплаты преподавателей вузов до 200% от средней по экономике в соответствующем регионе, повышению нормативных затрат на отдельные направления подготовки (специальности) (инженерно-технические, медицинские, естественно-научные специальности). Высокая адаптивность новых механизмов расчета нормативных затрат обеспечивается благодаря возможности введения дополнительных коэффициентов к любой из составляющих нормативных затрат.

Однако установление базовых (минимальных) нормативных затрат на относительно высоком уровне и применение корректирующих коэффициентов могут повлиять на величину платы за аналогичные услуги, оказываемые вузами сверх государственного задания. Так, согласно Приказу Минобрнауки России от 20 декабря 2010 г. N 1898 плата за обучение должна быть не ниже величины норматива финансового обеспечения такой же услуги, выполняемой в рамках государственного задания. Поэтому переход к расчету нормативных затрат по специальностям может привести к некоторому повышению цен на платное обучение, в том числе на приоритетные инженерно-технические специальности, которые необходимы для модернизации российской экономики.

В то же время высокие нормативы затрат на технические и технологические специальности усилят конкуренцию среди вузов за увеличение доли в контрольных цифрах приема и будут способствовать повышению качества обучения студентов. У вузов появится дополнительный стимул к совершенствованию программ обучения и развитию научных исследований, приносящих реальные доходы. Как показывает практика, у действительно сильных вузов размер платы за обучение и до введения нормативных затрат был существенно выше, чем в среднем по всем вузам. Например, у некоторых лидирующих технических вузов в 2011/12 учебном году по специальностям "компьютерная безопасность", "информатика и вычислительная техника" плата составляла более 120 тыс. руб. в год.

Нужно отметить, что Минобрнауки России ведет активную информационную и методическую поддержку органов власти, которые имеют подведомственные вузы, по переходу на использование единых нормативов затрат по специальностям и направлениям подготовки. На сегодняшний день предлагаемые Минобрнауки России подходы прошли апробацию и согласование со многими другими федеральными органами власти.

Таким образом, внедрение новых механизмов расчета государственного задания в части оказания государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования будет являться значительным шагом вперед к повышению прозрачности в распределении бюджетных ресурсов между вузами. Это позволит обеспечить увязку государственных заданий с бюджетными ассигнованиями на их выполнение, а также увязку заданий с целями и задачами соответствующих государственных программ, приоритетами государственной политики. При этом применение новых механизмов будет осуществляться в жестких рамках бюджетных ограничений.

В целом для системы вузов и подавляющего большинства бюджетных учреждений высшего профессионального образования переход к новым механизмам не будет сопровождаться снижением финансовой обеспеченности. Однако для некоторых вузов (имеющих особенно высокие исторически сложившиеся индивидуальные затраты на обучение одного студента) возможно заметное (более чем на 5%) сокращение финансирования из федерального бюджета. Организационно-правовая форма бюджетных и автономных учреждений позволяет вузам компенсировать это снижение финансирования за счет повышения эффективности использования имущественного комплекса и увеличения предложения платных образовательных услуг.

О.К.Ястребова

Генеральный директор

ООО "Экорис-НЭИ",

к. э. н.

Е.Е.Михалькова

Консультант

ООО "Экорис-НЭИ"