Процедуры исполнения судебных актов о возмещении вреда из бюджета
"Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", 2014, N 12
Рассмотрены процедуры исполнения судебных актов о возмещении вреда из бюджета. Автором рассмотрен порядок, установленный в 1981 г. и применяющийся в настоящее время в части, не противоречащей УПК РФ. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. В настоящее время право на реабилитацию, согласно ст. 133 УПК РФ, включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда.
Состав компенсации. Долгое время в Российской Федерации порядок выплат из казны для возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц регулировался Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.1981, который, в свою очередь, был утвержден Законом СССР от 24.06.1981 <1>. Данное Положение не вполне утратило силу и сегодня и применяется в части, не противоречащей Уголовному процессуальному кодексу Российской Федерации (далее - УПК РФ) и иным законам.
<1> Ведомости ВС СССР, 1981, N 21, ст. 741.Было установлено, что ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Возмещению подлежали следующие убытки:
- утраченный заработок и другие трудовые доходы;
- пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена;
- имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации государственных займов и выпавшие на них выигрыши, иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства;
- штрафы, взысканные во исполнение приговора суда; судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с незаконными действиями;
- суммы, выплаченные за оказание юридической помощи.
Процедура возмещения ущерба была установлена Инструкцией по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным Судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР <2>.
<2> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР, 1984, N 3.Гражданин, у которого возникало право на возмещение ущерба (на основании постановления оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием состава преступления или за недоказанностью участия в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении), имел право в течение шести месяцев после получения соответствующего извещения обратиться в органы дознания и следствия либо в суд (в случае вынесения оправдательного приговора) для определения размера выплат.
Данные органы в месячный срок обязаны были вынести соответствующее постановление (определение) с подробным расчетом возмещаемых сумм, которое могло быть обжаловано в вышестоящий орган или в прокуратуру. Постановление (определение) предъявлялось гражданином в финансовый отдел исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов для получения чека. Выплата сумм по чекам финансовых органов производилась учреждениями Госбанка СССР.
Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда.
В настоящее время некий аналог вышеописанного порядка установлен правилами о реабилитации гл. 18 УПК РФ. Право на реабилитацию, согласно ст. 133 УПК РФ, включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. Право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, возникает у гражданина в случае вынесения оправдательного приговора, в связи с отказом государственного <3> обвинителя, при отсутствии состава преступления, события преступления, заявления потерпевшего (по отдельным составам преступлений), непричастности к преступлению, полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда. Право на возмещение вреда имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу.
<3> Равно и частного обвинителя согласно позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 17 октября 2011 г. N 22-П.Корреспондирует с УПК РФ норма ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), согласно которой вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
Согласно ст. 134 УПК РФ суд в приговоре, определении, постановлении, а прокурор, следователь, дознаватель - в постановлении признают за оправданным лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию. Одновременно реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием. Возмещение реабилитированному имущественного вреда, согласно ст. 135 УПК РФ, включает в себя возмещение:
- заработной платы, пенсии, пособий, других средств, которых он лишился в результате уголовного преследования;
- конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда имущества;
- штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение приговора суда;
- сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи;
- иных расходов.
Судом на основании постановления, приговора или постановления выдается исполнительный документ, подлежащий оплате из бюджета. Это установлено в ч. 2 ст. 135 УПК РФ <4>.
<4> По вопросу коллизии норм УПК РФ и ст. 242.1 БК РФ было принято Постановление КС РФ от 2 марта 2010 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений ст. 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации". Была подтверждена несогласованность БК РФ и УПК РФ, связанная с тем, что лица, реабилитированные на стадии досудебного производства, фактически лишались конституционного права на возмещение вреда, так как УПК РФ для данного случая не предусматривал вынесения судебного акта, а БК РФ, напротив, называет исполнительный лист суда или судебный приказ единственным основанием для выплаты из бюджета. После внесения изменений в УПК РФ единственным органом, имеющим право выдавать исполнительные документы, подлежащие оплате за счет бюджетов, является суд.Виды судебных решений. На исполнение в финансовые органы, помимо исполнительных документов по судебным решениям о возмещении вреда от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц, могут поступать также исполнительные документы, выданные на основании судебных решений:
- о взыскании обязательств из государственного (муниципального) долга;
- о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
- о возмещении убытков от правомерных действий органов публичной власти (при военных маневрах, медицинского вреда, вреда при осуществлении градостроительной деятельности, осуществлении правосудия и т.д.).
Более точно будет назвать последнюю категорию актами о возмещении внедоговорного вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами.
Перечень категорий судебных решений, подлежащих исполнению финансовым органом, является открытым, что следует из п. п. 1, 3, 4 ст. 242.2 БК РФ, где указано, что финансовый орган исполняет судебные акты по "иным искам о взыскании денежных средств за счет казны" Российской Федерации, субъекта РФ или органа муниципального образования соответственно (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей бюджетных средств.
Порядок выплат. Исполнение судебных актов о возмещении вреда финансовыми органами, после проверки поступивших документов на соответствие законодательству, начинается с определения органа публичной власти (учреждения), который представлял интересы публично-правового образования в судебном процессе. Согласно ст. 158 БК РФ от имени публично-правового образования в суде по искам о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности.
Это отразилось в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <5>, согласно которому судами при определении ответчика от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования должен применяться БК РФ. Согласно БК РФ ответственным лицом в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств (далее - ГРБС). Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся ГРБС на момент возникновения спора, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), то надлежит привлекать орган, обладающий полномочиями на момент рассмотрения дела в суде. Если и такой орган отсутствует (полномочия не переданы иному органу), привлекается финансовый орган публично-правового образования.
<5> Вестник ВАС РФ, 2006, N 8.Судами общей юрисдикции вследствие неоднократно высказанной позиции Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) по искам к Российской Федерации или к казне Российской Федерации в качестве ответчика, как правило, привлекается Минфин России (финансовый орган), а не ГРБС. Свою позицию ВС РФ аргументировал тем, что БК РФ регулирует правоотношения в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов (ст. 1 БК РФ). Перечень участников бюджетного процесса приведен в ст. 152 БК РФ. Физические лица в этом перечне не указаны, следовательно, они не являются участниками бюджетного процесса и нормы БК РФ к спорам, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы. Следующим аргументом, который приводили суды общей юрисдикции при привлечении Минфина России в качестве ответчика от имени Российской Федерации, является то обстоятельство, что начиная с 2001 г. (ст. 110 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год") и по настоящее время, согласно ст. 242.2 БК РФ, исполнение решений судов по искам к казне Российской Федерации возложено на Минфин России (а не на ГРБС).
В том случае, если в качестве должника (ответчика) в исполнительном акте указан не финансовый орган, а какой-либо иной ГРБС, последний обязан направить в финансовый орган информацию о результатах рассмотрения дела в десятидневный срок после вынесения судебного акта в окончательной форме. Также он информирует финансовый орган о результатах обжалования судебного акта не позднее месяца со дня вступления судебного акта в законную силу, что необходимо для предотвращения оплаты не вступившего в силу или отмененного судебного решения. В том случае, если решение суда отменено при его пересмотре в апелляционном, кассационном или надзорном порядке, финансовый орган на основании п. 3.1 ст. 242.1 БК РФ направляет исполнительный документ без исполнения в суд, который его выдал.
Если интересы публично-правового образования в суде представлял непосредственно финансовый орган, то процедура исполнения судебного акта упрощается, оплата по исполнительному документу осуществляется в трехмесячный срок с момента его поступления.
Порядок организации работы в Министерстве финансов Российской Федерации по исполнению судебных актов о взыскании денежных средств по искам к Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации утвержден Приказом Минфина России от 15 августа 2006 г. N 271. Согласно данному Порядку Минфином России исполняются судебные акты по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконным действием (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов в взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности ГРБС). Оплата исполнительных документов производится за счет ассигнований, специально предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете Минфину России.
Отдельно регламентировано исполнение судебных актов по обязательствам, вытекающим из государственного долга. В частности, совместным Приказом Минфина России N 336 и Федерального казначейства N 307 от 16 декабря 2005 г. "Об организации работы по исполнению судебных постановлений о взыскании за счет казны Российской Федерации денежных средств по погашению государственного долга в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 года, целевых расчетных чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1991 - 1995 годах" <6> утвержден Порядок организации работы по исполнению судебных постановлений о взыскании за счет казны Российской Федерации денежных средств по погашению государственного долга в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 года, целевых расчетных чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1991 - 1995 годах.
<6> Информация получена из СПС "КонсультантПлюс".Данные акты исполняются Минфином России в целом в соответствии с общими правилами, но особым образом установлена процедура изъятия оригиналов ценных бумаг у их владельцев, которое осуществляется Минфином России (в г. Москве) и управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ. Оплата исполнительных документов производится после проверки поступивших от владельцев ценных бумаг, которые затем направляются в Сбербанк России.
Исполнение судебных актов о взыскании вреда от незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному для Российской Федерации, и в соответствии с федеральным законодательством, что можно увидеть из содержания п. п. 3 - 5 ст. 242.2 БК РФ. Это положение вещей соответствует принципу единства бюджетной системы, установленному ст. 29 БК РФ, согласно которому единство бюджетной системы означает, в числе прочего, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В целях конкретизации полномочий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов принимаются нормативные правовые акты субъектов РФ и акты муниципальных образований по вопросам организации работы по исполнению судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Зачастую такие акты принимаются в форме регламентов исполнения государственной или муниципальной услуги. Под услугой по исполнению судебных актов при этом может пониматься процесс организации администрацией исполнения требований судебного акта по перечислению средств в пользу взыскателя. Пользователями услуги выступают как физические, так и юридические лица, подавшие исполнительные документы на исполнение. В некоторых случаях исполнение судебных актов, предусматривающих взыскание за счет казны муниципального образования, именуется муниципальной функцией.
Часто вышеуказанные регламенты совмещают в себе две процедуры: исполнение судебных актов о взыскании вреда от незаконных действий органов публичной власти и исполнение судебных актов по денежным обязательствам казенных и бюджетных учреждений <7>.
<7> Например, Распоряжением Комитета финансов Правительства Санкт-Петербурга от 3 октября 2012 г. N 73-р утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета Санкт-Петербурга, на средства бюджетных и автономных учреждений Санкт-Петербурга, ведению учета и осуществлению хранения исполнительных документов и иных документов, связанных с их исполнением; Администрацией Петрозаводского городского округа от 25 мая 2011 г. N 1880 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги по исполнению судебных актов по искам к Администрации Петрозаводского городского округа о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета Петрозаводского городского округа по денежным обязательствам муниципальных учреждений, и их хранению; Постановлением мэрии г. Ульяновска от 5 августа 2010 г. N 4120 утвержден Административный регламент исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание за счет казны муниципального образования "Город Ульяновск" по искам о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов и судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок за счет средств местного бюджета.В случае неисполнения судебного акта финансовым органом в трехмесячный срок взыскатель вправе обратиться в суд о признании незаконного бездействия государственного (муниципального) органа с последующей компенсацией убытков, которые могут быть рассчитаны либо в соответствии со ст. 395 ГК РФ как проценты за пользование чужими денежными средствами исходя из индексов потребительских цен (для физического лица), либо исходя из ставки рефинансирования, установленной Банком России, либо по индексу инфляции, установленному федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Кроме того, под влиянием практики Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) и во исполнение п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", который распространяется на отношения, связанные с исполнением судебных актов о взыскании из бюджетов. Компенсация за нарушение права на судопроизводство и на исполнение судебного акта в разумный срок присуждается судом с учетом принципов разумности, справедливости и судебной практики.
Присуждение данной компенсации не препятствует обращению за возмещением ущерба, если неисполнение (задержка исполнения) решения суда будет признано незаконным.
При исчислении компенсации важное значение имеют сроки. Срок исполнения решения суда исчисляется с момента поступления надлежаще оформленного исполнительного документа на исполнение до момента окончания исполнительного производства согласно Постановлению Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 23 декабря 2010 г. N 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".
В п. 2 ст. 242.1 БК РФ указано, что исполнительный лист поступает на исполнение в уполномоченный орган с момента предъявления документов судом или взыскателем. В то же время документы могут быть возвращены уполномоченным органом еще до начала исполнения. Таким образом, начало течения срока исполнения решения суда о взыскании из бюджета не является однозначным, но по умолчанию он начинает течь с момента поступления документов в уполномоченный орган (территориальный орган Федерального казначейства или финансовый орган) и до момента выплаты. Иногда течение срока может продолжаться и после списания средств со счета бюджета - в случае ошибки в банковских реквизитах при перечислении денежных средств по вине должника или в случае исполнения решения о периодических выплатах. В этом случае решение суда будет неисполненным и срок не прерывается до фактического исполнения.
Д.Л.Комягин
Д. ю. н.,
проф. кафедры финансового права
Национального исследовательского
университета
"Высшая школа экономики",
ведущий научный сотрудник
Института публично-правовых исследований