Мудрый Экономист

Привлечение арбитражных управляющих к административной ответственности

"Арбитражный управляющий", 2014, N 6; 2015, N 1

Данный обзор выполнен во исполнение Плана работы Арбитражного суда Краснодарского края на 2014 г.

В 2013 г. внесены изменения в законодательство, которые имеют существенное значение при рассмотрении данной категории дел.

На основании п. 10 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и п. 3 ст. 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.12, ч. 1 - 3 ст. 14.13, ст. 14.23, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6 и 19.7 настоящего Кодекса, в случае, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими.

Частью 3 ст. 14.13 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении, только при наличии двух условий, а именно наличия повода к возбуждению дела об административном правонарушении и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, установлены ст. 28.1 КоАП РФ. Федеральным законом от 23.07.2013 N 202-ФЗ "О внесении изменений в статью 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения информационной открытости саморегулируемых организаций" (далее - Федеральный закон от 23.07.2013 N 202-ФЗ) редакция ст. 28.1 КоАП РФ была существенно изменена (начало действия Закона - 03.08.2013).

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ в редакции Федерального закона от 23.07.2013 N 202-ФЗ являются: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 202-ФЗ, ранее данный повод не являлся поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ), заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника - юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих (ранее до внесения изменений Федеральным законом от 23.07.2013 N 202-ФЗ в качестве поводов были указаны: сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиторов).

В связи с внесенными изменениями любое лицо, участвующее в деле о банкротстве, а также в арбитражном процессе по делу о банкротстве, в целях защиты своих прав теперь может обратиться в территориальный орган Росреестра с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) арбитражного управляющего с приложением материалов, подтверждающих нарушения законодательства о банкротстве. Ранее обращения кредиторов не являлись поводом к возбуждению административного производства, направлялись территориальными органами Росреестра в соответствии с п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве в саморегулируемые организации арбитражных управляющих для проведения проверочных мероприятий.

Таким образом, Федеральный закон от 23.07.2013 N 202-ФЗ существенно расширил поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. Число поводов дополнено сообщениями и заявлениями физических и юридических лиц, а также сообщениями в средствах массовой информации. (Ранее данный повод был исключен из числа поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ.)

Кроме того, появились такие поводы, как заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, а также лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве. (Ранее из данных лиц были указаны только собственник имущества унитарного предприятия, собрание (комитет) кредиторов, а также арбитражный управляющий. Вместе с тем круг лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, намного шире. Это, к примеру, лицо, представившее обеспечение для проведения финансового оздоровления, представитель работников должника.)

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено только при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, то есть данных, свидетельствующих о неисполнении арбитражным управляющим обязанностей, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Обязанности арбитражного управляющего предусмотрены Законом о банкротстве и иными нормативно-правовыми актами в сфере законодательства о несостоятельности (банкротстве). К последним относятся, в частности, Постановление Правительства РФ от 22.05.2003 N 299 "Об утверждении общих правил подготовки отчетов (заключений) арбитражного управляющего", Постановление Правительства РФ от 06.02.2004 N 56 "Об Общих правилах подготовки, организации и проведения арбитражным управляющим собраний кредиторов и заседаний комитета кредиторов" и другие.

На основании ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ с момента составления протокола об административном правонарушении дело об административном правонарушении считается возбужденным.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.1 КоАП административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

Федеральным законом от 28.06.2013 N 134-ФЗ изменена санкция ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. Если ранее санкция ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ предусматривала в качестве наказания штраф в размере от 2500 руб. до 5000 руб. или дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 3-х лет, то в настоящее время санкция за данные нарушения предусматривает штраф в размере от 25 000 руб. до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 3-х лет.

Состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, является формальным составом, то есть для наличия состава административного правонарушения достаточно установления факта неисполнения арбитражным управляющим обязанностей, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве), независимо от того, наступили ли какие-либо последствия.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 21.04.2005 N 122-О указал на то, что положения ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ "направлены на обеспечение установленного порядка осуществления банкротства, являющегося необходимым условием оздоровления экономики, а также защиты прав и законных интересов собственников организаций, должников и кредиторов. То есть существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав административного правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении арбитражных управляющих к исполнению своих публично-правовых обязанностей в сфере соблюдения правил, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Совершенные арбитражными управляющими правонарушения посягают на установленный нормативно-правовыми актами порядок общественных отношений в сфере правового регулирования отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) организаций и граждан - участников имущественного оборота, в Российской Федерации".

Таким образом, общественная опасность правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, заключается в пренебрежительном отношении арбитражных управляющих к исполнению своих публично-правовых обязанностей. Поскольку в соответствии с положениями Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" арбитражный управляющий является субъектом профессиональной деятельности и осуществляет регулируемую настоящим Федеральным законом профессиональную деятельность, занимаясь частной практикой.

Согласно ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.

В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ст. 14.13 настоящего Кодекса, совершенных индивидуальными предпринимателями, рассматривают судьи арбитражных судов.

Федеральным законом от 30.12.2008 N 296-ФЗ были внесены изменения в Закон о банкротстве (данная норма вступила в действие с 01.01.2011), в том числе в ст. 20, устанавливающую требования к кандидатуре арбитражного управляющего, а именно отменено требование о регистрации его в качестве индивидуального предпринимателя. Кроме того, настоящим Законом было закреплено положение о том, что деятельность арбитражного управляющего в деле о банкротстве не является предпринимательской деятельностью, в том числе указано, что арбитражный управляющий является субъектом профессиональной деятельности. Вместе с тем Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - Пленум ВАС РФ) в своем Постановлении от 17.02.2011 N 9 разъяснил, что дела о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности на основании ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ относятся к подведомственности арбитражных судов.

В силу ст. 203 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ) заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. В случае если лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, привлекается за административное правонарушение, совершенное вне места его нахождения или места его жительства, указанное заявление может быть подано в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения.

Выбор между арбитражными судами, которым подсудно дело по заявлению о привлечении к административной ответственности, принадлежит административному органу, о чем указал Пленум ВАС РФ в своем Постановлении от 10.11.2011 N 71.

Проанализировав вынесенные арбитражным судом в 2013 г. решения о привлечении к административной ответственности арбитражных управляющих, можно сделать вывод о том, что суд при назначении наказания в соответствии со ст. 4.3 КоАП РФ учитывал как отягчающее ответственность обстоятельство повторное совершение однородного административного правонарушения, когда за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП РФ.

На основании ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления. Так, в случае назначения арбитражным судом за совершенное административное правонарушение в качестве наказания штрафа данный срок начинает исчисляться с момента уплаты штрафа.

Анализ судебной практики по привлечению арбитражных управляющих к административной ответственности в виде штрафа показывает, что, как правило, если ранее арбитражный управляющий не привлекался к административной ответственности, суд назначает минимальное наказание, предусмотренное санкцией ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ.

Организация проверок

В 2013 г. поводами для составления протоколов об административных правонарушениях являлись обращения Арбитражного суда Краснодарского края, иных государственных органов, представителей собраний кредиторов, обращения физических и юридических лиц, а также непосредственное обнаружение должностным лицом Управления Росреестра по Краснодарскому краю достаточных данных, указывающих на наличие в действиях (бездействии) арбитражного управляющего состава административного правонарушения.

В указанный период Арбитражным судом Краснодарского края в Управление Росреестра по Краснодарскому краю направлено 18 поручений для рассмотрения вопроса об организации проверки деятельности арбитражных управляющих, послужившие поводом для составления протоколов об административных правонарушениях.

В 2013 г. седьмым судебным составом Арбитражного суда Краснодарского края рассмотрено 225 заявлений о привлечении к административной ответственности, из которых 154 удовлетворено.

Несмотря на то что многие арбитражные управляющие неоднократно привлекались к административной ответственности за нарушения сроков проведения собраний кредиторов, сроков представления протоколов собраний кредиторов и отчетов о своей деятельности арбитражному суду, данные нарушения и в 2013 г. составляют значительную долю.

Большое количество нарушений связано с несоблюдением установленного порядка и сроков опубликования сведений о введении в отношении должника соответствующей процедуры банкротства, утверждении арбитражного управляющего, сроков закрытия реестра требований кредиторов (ст. ст. 28, 128 Закона о банкротстве), а также увеличилось количество нарушений, связанных с опубликованием сообщений о проведении торгов и о результатах торгов (п. 10 ст. 110, п. 15 ст. 110 Закона о банкротстве).

Виды нарушений

В 2013 г. несколько изменились виды нарушений, выявляемых в деятельности арбитражных управляющих. Кроме типичных нарушений в 2013 г. выявлено значительное количество нарушений, связанных с проведением инвентаризации и оценки имущества должника, утверждения порядка реализации имущества должника, а также включением информации в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве (далее - ЕФРСБ), в частности итогов инвентаризации и отчетов об оценке и др.

Анализ судебных актов, вынесенных по результатам рассмотрения административных материалов о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, позволил сделать следующие выводы.

В рамках дела N А32-31694/2012 суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что на вновь утвержденного конкурсного управляющего распространяются обязанности, перечисленные в ст. 129 Закона о банкротстве, в том числе по принятию в ведение имущества должника и проведению инвентаризации.

Пункт 1 ст. 130 Закона о банкротстве, возлагая на конкурсного управляющего обязанность осуществить оценку имущества должника, предоставляет ему право привлечь для осуществления указанной деятельности независимых оценщиков и иных специалистов с оплатой их услуг за счет имущества должника, если иной источник оплаты не установлен собранием кредиторов (комитетом кредиторов). Пунктом 2 ст. 130 Закона о банкротстве предусмотрено, что имущество должника - акционерного общества, более двадцати пяти процентов голосующих акций которого находится в государственной или муниципальной собственности, оценивается независимым оценщиком с представлением заключения государственного финансового контрольного органа по проведенной оценке.

Обязанность конкурсного управляющего по осуществлению оценки имущества должника является надлежащим образом исполненной только при наличии положительного заключения государственного финансового контрольного органа по проведенной оценке, при этом заключение носит обязательный характер.

Суды установили, что арбитражный управляющий осуществил реализацию имущества должника без соответствующего заключения финансового контрольного органа. Получение заключения Общероссийской общественной организации "Российское общество оценщиков" о том, что выполненный отчет об оценке соответствует требованиям действующего законодательства, не свидетельствует о выполнении арбитражным управляющим требований п. 2 ст. 130 Закона о банкротстве.

В случае отрицательного заключения по отчету рыночная стоимость имущества, определенная в соответствии с отчетом, признается недостоверной и не может быть использована для утверждения начальной цены продажи имущества должника. Отрицательное заключение по отчету об оценке имущества должника влечет невозможность отчуждения этого имущества.

Суды отметили, что конкурсный управляющий в установленном законом порядке не оспорил полученные отрицательные заключения территориального управления ФАУГИ по Краснодарскому краю.

В рамках арбитражного дела N А32-37665/2012 суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что с учетом положений ст. 133 Закона о несостоятельности (банкротстве) не установлены сроки для закрытия счетов должника, в связи с чем действия, направленные арбитражным управляющим на закрытие счета (направление соответствующего заявления), свидетельствуют о том, что конкурсным управляющим предприняты меры к закрытию счета.

Нарушение п. 1 ст. 143 Закона о банкротстве, выраженное в проведении очередного собрания кредиторов с нарушением трехмесячного срока на несколько дней, образует состав правонарушения, однако в этом случае возможно применение положений ст. 2.9 КоАП РФ, предусматривающей, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В рамках арбитражного дела N А32-37888/2012 суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что факт временной нетрудоспособности управляющего не освобождает управляющего от исполнения возложенных на него обязанностей и соответствующей ответственности, поскольку Законом о банкротстве не предусмотрено приостановки каких-либо действий в связи с временной нетрудоспособностью управляющего.

Также судом первой инстанции установлено, что по обращению - жалобе налогового органа управлением была проведена проверка деятельности арбитражного управляющего. Нарушения Закона о банкротстве, послужившие основанием для составления административным органом протокола об административном правонарушении, были выявлены в результате указанной проверки, о чем свидетельствует содержание протокола.

При рассмотрении дела суд пришел к обоснованному выводу о том, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении управляющего явились определение Арбитражного суда Краснодарского края и непосредственное обнаружение должностным лицом управления в ходе проведенной проверки достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, что также изложено в Определении от 12.11.2013 N ВАС-12093/13 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".

В рамках арбитражного дела N А32-38700/2012 судами первой и апелляционной инстанций сделаны выводы о том, что позднее получение арбитражным управляющем копии судебного акта не является основанием для освобождения его от ответственности при нарушении сроков публикаций в ЕФРСБ, поскольку судебные акты доступны для ознакомления на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ, однако указанный вывод сделан с учетом того, что утвержденный конкурсный управляющий являлся временным управляющим должника.

В рамках арбитражного дела N А32-1684/2013 судами трех инстанций установлено, что в соответствии с п. 7 ст. 12 Закона о банкротстве протокол собрания кредиторов составляется в двух экземплярах, один из которых направляется в арбитражный суд не позднее чем через пять дней с даты проведения собрания кредиторов, если иной срок не установлен данным Законом.

Пунктом 10 Правил N 56 предусмотрено, что арбитражный управляющий в протоколе собрания кредиторов должен указывать повестку дня, неуказание данных сведений противоречит положениям Закона о банкротстве.

В рамках арбитражного дела N А32-1685/2013 судом апелляционной инстанции указано, что нарушение сроков направления протокола об административном правонарушении и заявления о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности не является основанием для освобождения арбитражного управляющего от административной ответственности.

При рассмотрении арбитражного дела N А32-3081/2013 установлено, что, по мнению Управления Росреестра, арбитражный управляющий неправомерно внес в повестку дня собрания кредиторов вопрос следующего содержания: "Считать надлежащим участие в собрании кредиторов и надлежащим голосованием направление (или вручение) арбитражному управляющему оформленного бюллетеня не позднее дня собрания кредиторов (по почтовому штемпелю)", который противоречит требованиям п. 1 ст. 12 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", однако суд апелляционной инстанции поддержал вывод Арбитражного суда Краснодарского края о том, что само по себе внесение соответствующего вопроса в повестку дня собрания кредиторов не может быть признано противоправным, поскольку не несет каких-либо правовых последствий.

В соответствии с пп. "г" п. 5 указанных Правил при регистрации участников собрания кредиторов арбитражный управляющий принимает от участников собрания кредиторов заявки о включении в повестку дня собрания дополнительных вопросов. Пунктом 9 Правил предусмотрено, что после рассмотрения всех вопросов повестки дня собрания кредиторов арбитражный управляющий проводит голосование о включении в повестку дня дополнительных вопросов и голосование по этим вопросам. Согласно пп. "к" и "л" п. 10 Правил арбитражный управляющий ведет протокол собрания кредиторов, в котором указываются предложения о включении в повестку дня собрания дополнительных вопросов, результаты подсчета голосов и решения, принятые собранием кредиторов по порядку ведения собрания и вопросам повестки дня.

В рамках рассмотрения дела N А32-3611/13 установлено, что арбитражный управляющий получил заявку от представителя кредитора о включении дополнительного вопроса в повестку дня. Временным управляющим проведено голосование по поводу включения дополнительных вопросов в повестку дня. Между тем голосование с использованием бюллетеней не проводилось, бюллетени по вопросу включения дополнительных вопросов в повестку дня в материалах дела о банкротстве должника отсутствуют, в связи с чем суды трех инстанций пришли к выводу о том, что управляющий нарушил порядок проведения собрания кредиторов.

В рамках арбитражного дела N А32-10081/2013 судебные акты первой и апелляционной инстанций отменены Постановлением суда кассационной инстанции со ссылкой на тот факт, что имел место пропуск срок давности привлечения к административной ответственности.

Суд первой инстанции исходил из того, что вменяемое управляющему правонарушение является длящимся и окончено 03.12.2012 (в момент передачи арбитражному суду документации должника).

Апелляционный суд пришел к выводу, что правонарушение окончено 08.06.2012 (по истечении трех дней с даты утверждения определением от 04.06.2012 нового конкурсного управляющего должника).

Указанный вывод поддержан Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа.

Вменяемое управляющему административное правонарушение является полностью оконченным непосредственно в момент истечения сроков, установленных Законом о банкротстве для действий, которые являются обязательными. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку нельзя рассматривать в качестве длящегося административного правонарушения.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Апелляционный суд пришел к выводу, что срок давности привлечения управляющего к административной ответственности не пропущен, определив начало течения срока с 22.08.2012 - даты принятия определения о выдаче вновь утвержденному конкурсному управляющему должника исполнительного листа на принудительное исполнение Б. определения от 04.06.2012.

Однако, как указал суд кассационной инстанции, указанный вывод сделан без учета следующих обстоятельств.

В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня совершения административного правонарушения. Как правильно указал апелляционный суд, управляющий должен был исполнить возложенную на него обязанность не позднее 08.06.2013. Решение суда первой инстанции от 24.07.2013, которым управляющий привлечен к административной ответственности, оставленное без изменения Постановлением апелляционного суда от 03.10.2013, принято за пределами срока давности, установленного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ.

Одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение срока давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Поскольку этот срок не подлежит восстановлению, суд в случае его пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Н.В.Черный

Председатель судебного состава

Арбитражного суда

Краснодарского края

М.В.Романов

Судья