Мудрый Экономист

Совершенствование системы внутреннего контроля и аудита в органах федерального казначейства

"Аудитор", 2014, N 9

В статье анализируется действующая схема внутреннего контроля и аудита в органах Федерального казначейства, которую можно взять за основу при формировании подобных структур в иных органах исполнительной власти. Автором предлагаются новые направления по дальнейшему совершенствованию механизмов внутреннего контроля и аудита в органах Федерального казначейства.

На протяжении многих лет в Российской Федерации продолжается реформирование бюджетного процесса и системы государственного управления. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 320 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", развитие системы государственного и муниципального финансового контроля является одним из ее приоритетов [2].

Безусловно, необходимость внесения изменений назрела давно. Так, переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг (механизм государственного (муниципального) задания) требуют более эффективного, экономного и результативного расходования бюджетных средств. В связи с этим необходим контроль достижения планируемых непосредственных результатов использования бюджетных средств.

Вследствие этого в прошедшем году Федеральными законами от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ и от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), в том числе и в отношении совершенствования механизмов государственного (муниципального) финансового контроля [3, 4].

В настоящее время Минфином России готовится новая редакция Бюджетного кодекса, которая будет основываться на общей логике построения, регулирования и контроля системы управления общественными финансами; будут четко прописаны участники системы, их полномочия, принципы и порядок взаимодействия; выделены основные объекты управления и ключевые этапы бюджетного процесса; определены базовые правила принятия, реализации и контроля управленческих решений на каждой из выделенных стадий.

Вместе с тем в действующей редакции Бюджетного кодекса, в ст. 160.2-1, указано, что составной частью системы государственного (муниципального) финансового контроля является внутренний финансовый контроль и аудит, осуществляемый органами государственной власти и местного самоуправления [1].

Сформировать системы внутреннего контроля и аудита в органах власти и учреждениях планируется к 2015 г.

Однако в Казначействе России как федеральном органе исполнительной власти в целях осуществления управленческого контроля и повышения эффективности деятельности ведомства по реализации возложенных на него задач уже успешно функционирует система внутреннего контроля и аудита, главными целями которой являются обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации, повышение эффективности деятельности, повышение качества осуществления государственных функций.

Так, Федеральным казначейством были утверждены Приказы от 25 января 2011 г. N 19 "Об утверждении Положения о внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе" и от 29 июня 2011 г. N 253 "Об утверждении Стандартов внутреннего контроля и внутреннего аудита Федерального казначейства, применяемых контрольно-аудиторскими подразделениями при осуществлении контрольной деятельности" [5, 6]. Первый из них регламентирует основные цели, принципы, требования и структуру внутреннего контроля и внутреннего аудита в органах Федерального казначейства, а второй достаточно полно излагает общие правила, процедуры и требования по осуществлению контрольных мероприятий, их оформлению и представлению по ним отчетности.

Функция по осуществлению внутреннего контроля соответствия деятельности по исполнению государственных функций и полномочий требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации и принятых управленческих решений в установленной сфере деятельности закреплена в положениях об отделах управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации в соответствии с Приказом Федерального казначейства от 10 октября 2013 г. N 228 "Об организационно-штатной структуре управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации" [7].

На основании изложенного, в настоящее время в органах Федерального казначейства (далее - ОФК) действует система оценки результативности и эффективности деятельности (рис. 1), которая увязана со стратегией Федерального казначейства и включает в себя следующие пункты.

Схема осуществления внутреннего контроля и аудита в ТОФК

--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Повышение результативности и эффективности деятельности ФК ¦
L--------------------------------------------------------------------------
/
L-
--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Оценка руководством ФК ¦
L--------------------------------------------------------------------------
/¦ /¦ /¦ /¦
-------------------+-----------------¬ ¦ ¦ ----------+----------¬
¦ Оценка деятельности ТОФК (1) ¦<---+--------+-+ Оценка деятельности¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ТОФК (n) ¦
L------------------------------------- ¦ ¦ L---------------------
/¦ /¦ ¦ ¦
-----------+-----------¬-------+----------+----¬ --+----------------------¬
¦ Внутренняя оценка ¦¦ Внешняя оценка ¦ ¦ Оценка деятельности ¦
¦ деятельности ¦¦ деятельности ¦ ¦ руководителя ТОФК (1) ¦
LT----------------------L---------------------T- L-------------------------
¦ --------------------¬--------------------¬ ¦
¦ ¦Оценка деятельност覦 Опросы ¦<+
+>¦ структурных ¦L-------------------- ¦
¦ ¦ подразделений ¦--------------------¬ ¦
¦ L--------------------¦ Запросы ¦<+
¦ --------------------¬L-------------------- ¦
L>¦Оценка деятельности¦--------------------¬ ¦
¦ ГГС ¦¦ Анкетирование ¦<-
L--------------------L--------------------

Рис. 1

  1. Внешняя оценка деятельности ОФК, которая в соответствии с Приказом Федерального казначейства от 18 ноября 2011 г. N 548 "Об утверждении Порядка получения и обработки информации о внешней оценке деятельности центрального аппарата Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства" проводится в форме опросов на интернет-сайтах ОФК; анкетирования внешних респондентов в ходе рабочих встреч и совещаний; запросов в адрес полномочных представителей Президента Российской Федерации по федеральным округам Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; анкетирования в целях оценки взаимодействия управлений центрального аппарата Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства (далее - ТОФК) [8].

Анализ полученной информации позволяет произвести внешнюю оценку деятельности ТОФК как в целом, так и в разрезе отделов со стороны заинтересованных участников бюджетного процесса, определить эффективность взаимодействия структурных подразделений ТОФК при выполнении своих функций. Использование полученных сведений способствует повышению результативности деятельности ОФК, выявлению сложностей, на которые необходимо обратить внимание и в отношении которых требуется усиление системы внутреннего контроля, а также резервов для совершенствования работы.

  1. Внутренняя оценка деятельности ТОФК, которая включает: годовую оценку ТОФК в целом, ежемесячную оценку результативности деятельности руководителя ТОФК, ежеквартальную оценку результативности деятельности каждого структурного подразделения ТОФК и, учитывая важность человеческого фактора для достижения конкретных стратегических целей Федерального казначейства, - ежемесячную оценку результативности деятельности каждого государственного гражданского служащего (далее - ГГС). На важность двух последних составляющих оценки эффективности внутреннего казначейского контроля указывает проведение начиная с 2013 г. полугодового мониторинга результатов работы ОФК по оценке результативности деятельности и внешней оценке с растущими результатами в рамках реализации стратегической задачи N 12 "Оптимизация функциональной деятельности Казначейства России" Стратегической карты Казначейства России на 2013 - 2017 годы.

Нормативной правовой базой для проведения внутренней оценки деятельности ОФК являются Приказы Федерального казначейства от 12 декабря 2011 г. N 596 "Об утверждении показателей оценки результативности деятельности управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации", от 17 мая 2010 г. N 114 "Об утверждении Порядка определения и оценки результативности деятельности отделов управлений центрального аппарата Федерального казначейства" и от 23 марта 2010 г. N 63 "Об утверждении Порядка определения и оценки результативности деятельности федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате Федерального казначейства" [9, 10, 11]. На основании двух последних Приказов Федерального казначейства локальными актами ТОФК были утверждены соответствующие приказы, применительно к управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации с целью оперативного принятия управленческих решений при выявлении рисков снижения соответствующих показателей в течение оцениваемого периода.

Вместе с тем руководитель Федерального казначейства Р.Е. Артюхин отдал поручение о внедрении с 1 июля 2014 г. в ТОФК Порядка определения и оценки результативности профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности руководителей ТОФК (далее - руководитель ТОФК) [13]. Согласно указанному Порядку оценка результативности деятельности ежемесячно осуществляется руководителем ТОФК самостоятельно, т.е. проводится самооценка.

Однако на данном этапе указанная самооценка никак не связана, например, с ежеквартальной оценкой деятельности структурных подразделений ТОФК, в то время как показатели, из которых складывается самооценка руководителя ТОФК, напрямую связаны с направлениями работы всех структурных подразделений, а следовательно, и ТОФК в целом.

В связи с изложенным и в целях совершенствования внутреннего контроля деятельности ТОФК предлагается:

  1. Проводить ежемесячный расчет показателей оценки результативности деятельности в разрезе структурных подразделений ТОФК (табл. 1), что позволит получить своевременную информацию о качестве выполнения операций, процессов и процедур в установленной сфере деятельности.

Таблица 1

Показатели оценки результативности деятельности в разрезе структурных подразделений ТОФК

Наименование показателя

Формула или методика расчета санкции

Сi

Ii

Учет и распределение поступлений в бюджетную систему Российской Федерации

Соблюдение нормативов распределения поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ

С1 = Нн x 10 / Но;

С1 - санкция по показателю N 1;

Но - общее количество строк в отчете формы 0503153;

Нн - количество строк в отчете формы 0503153, нормативы распределения в которых имеют отклонения, за исключением связанных с округлением

Соблюдение сроков перечислений распределенных поступлений в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ

С2 = 0,1 балла за одно нарушение;

С2 - санкция по показателю N 2

Кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета

Соблюдение Порядка ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета

С3 = Кн / Ко;

С3 - санкция по показателю N 3;

Кн - количество нарушений, установленных при ведении сводного реестра;

Ко - общее количество обработанных при ведении сводного реестра документов по субъекту РФ

Факты превышения кассовых выплат над доведенными бюджетными данными

С4 = 0,5 балла за одно нарушение;

С4 - санкция по показателю N 4

Факты санкционирования нецелевого использования средств

С5 = 0,5 балла за одно нарушение;

С5 - санкция по показателю N 5

Факты несвоевременного представления или непредставления ТОФК консолидированных заявок в центральный аппарат ФК

С6 = 0,2 балла за одно нарушение;

С6 - санкция по показателю N 6

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Соблюдение сроков передачи финансовому органу субъекта РФ и МО информации в соответствии с утвержденным порядком

С7 = Кн x 100 / Ко;

С7 - санкция по показателю N 7;

Кн - количество документов, переданных с нарушением сроков;

Ко - общее количество переданных документов в соответствии с утвержденным порядком

Соблюдение порядка открытия, ведения и закрытия (переоформления) лицевых счетов УБП и (или) НУБП, а также лицевых счетов, открываемых распорядителям и получателям средств бюджета Союзного государства

С8 = Кн / Ко;

С8 - санкция по показателю N 8;

Ко - общее количество проверенных документов;

Кн - количество документов, по которым выделены нарушения

Соблюдение сроков проведения операций по лицевым счетам клиентов

С9 = Кн / Ко;

С9 - санкция по показателю N 9;

Ко - общее количество документов клиентов;

Кн - количество документов клиентов, исполненных с нарушением установленного срока исполнения (отражения) на лицевых счетах клиентов

Формирование бюджетной отчетности

10

Соблюдение сроков представления оперативной отчетности

С10 = Кн x 10 / Котч;

С10 - санкция по показателю N 10;

Кн - количество отчетов, представленных с нарушением сроков за год;

Котч - суммарное количество отчетов, представленных за год

11

Соблюдение сроков представления месячной отчетности

С11 = Кн x 10 / Котч;

С11 - санкции по показателю N 11;

Кн - количество отчетов, представленных с нарушением сроков за год;

Котч - суммарное количество отчетов, представленных за год

12

Качество месячной отчетности (наличие, отсутствие ошибок)

С12 = Кн x 10 / Кв;

С12 - санкция по показателю N 12;

Кн - количество переданных принимающей стороне версий отчетов, выполненных с наличием ошибок, за год;

Кв - суммарное количество переданных принимающей стороне версий отчетов за год

13

Соблюдение сроков предоставления годовой отчетности

С13 = Кн x 10 / Котч;

С13 - санкция по показателю N 13;

Кн - количество отчетов, представленных с нарушением сроков;

Котч - количество отчетов, представляемых в составе годовой отчетности

14

Качество годовой отчетности (наличие, отсутствие ошибок)

С14 = Кн x 10 / Кв;

С14 - санкция по показателю N 14;

Кн - количество переданных принимающей стороне версий отчетов, выполненных с наличием ошибок;

Кв - количество переданных принимающей стороне версий годовых отчетов

Информационно-техническое обеспечение

15

Соблюдение плана по внедрению ППО СЭД ФК

С15 = 5 баллов за невыполнение задачи;

С15 - санкция по показателю N 15

16

Соблюдение сроков обновления версий ППО

С16 = 0,2 балла за одно нарушение;

С16 - санкция по показателю N 16

Правовое обеспечение

17

Показатель по исковым требованиям к ТОФК

С17 = 1 балл за каждое судебное решение о взыскании с УФК;

С17 - санкция по показателю N 17

18

Количество судебных актов о признании договоров, государственных контрактов, соглашений недействительными, решений, действий (бездействия) ТОФК незаконными, а также судебных актов (решений уполномоченных органов) о признании ненормативных правовых актов ТОФК недействительными

С18 = 1 балл за каждый судебный акт;

С18 - санкция по показателю N 18

Финансовое обеспечение

19

Количество штрафных санкций к ТОФК и фактов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных органами государственного финансового контроля

С19 = 0,2 балла при нецелевом использовании средств в размере до 10 тыс. руб. и 1 балл в остальных случаях;

С19 - санкция по показателю N 19

20

Соблюдение сроков представления годовой отчетности об исполнении федерального бюджета по гл. 100 "Федеральное казначейство"

С20 = 5 баллов за невыполнение задачи;

С20 - санкция по показателю N 20

21

Качество составления годового отчета об исполнении федерального бюджета по гл. 100 "Федеральное казначейство"

С21 = 0,5 балла за одно нарушение;

С21 - санкция по показателю N 21

Кадровое обеспечение

22

Соблюдение порядка приема, перевода и увольнения сотрудников

С22 = 0,5 балла за одно нарушение;

С22 - санкция по показателю N 22

Защита информации ограниченного доступа

23

Соблюдение установленных норм и требований при организации работ на объектах информатизации, предназначенных для работы со сведениями, составляющими государственную тайну

С23 = 10 x Н1 + 5 x Н2 + Н3;

С23 - санкция по показателю N 23;

Н1 - количество нарушений 1-й категории;

Н2 - количество нарушений 2-й категории;

Н3 - количество нарушений 3-й категории

24

Соблюдение установленных требований и норм обращения с информацией ограниченного распространения сотрудниками ТОФК

С24 = Сумма (К1 x Н1);

С24 - санкция по показателю N 24;

К - степень важности нарушений;

К1 = 3 - нарушения, повлекшие разглашение (утечку) служебной информации ограниченного распространения;

К3 = 2 - нарушения, создавшие реальные возможности (предпосылки) разглашения (утечки) служебной информации ограниченного распространения;

К3 = 1 - другие нарушения порядка обращения с информацией ограниченного распространения;

Н1 - количество нарушений режима секретности и безопасности информации указанной выше степени важности

Административное обеспечение

25

Соблюдение сроков исполнения поручений и указаний Федерального казначейства

С25 = Пн x 10 / По;

С25 - санкция по показателю N 25;

По - общее количество поручений Федерального казначейства;

Пн - количество неисполненных и несвоевременно исполненных поручений Федерального казначейства

26

Соблюдение сроков направления ответов гражданам и организациям

С26 = Пн x 10 / По;

С26 - санкции по показателю N 26;

По - общее количество обращений;

Пн - количество нерассмотренных и несвоевременно рассмотренных обращений

27

Соблюдение законодательства РФ при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных нужд

С27 = 5 x Рн / Ро;

С27 - санкции по показателю N 27;

Рн - количество размещений заказов (включая размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика))

Выполнение плана мероприятий по оптимизации деятельности ТОФК

28

Соблюдение сроков выполнения плана мероприятий по оптимизации деятельности ТОФК

С28 = 0,5 балла за одно нарушение сроков выполнения плана мероприятий;

С28 - санкция по показателю N 28

Обеспечение мобилизационной подготовки, гражданской обороны, воинского учета и бронирования граждан, пребывающих в запасе

29

Соблюдение порядка работы по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, воинскому учету и бронированию граждан, пребывающих в запасе

С29 = 0,5 балла за одно нарушение;

С29 - санкция по показателю N 30

На основании указанных в табл. 1 показателей начальниками структурных подразделений ТОФК определяется индекс результативности деятельности структурных подразделений.

Оценка исполнения каждого в отдельности показателя определяется по формуле:

,

где - индекс результативности выполнения соответствующего показателя;

10 - максимальное значение индекса результативности выполнения показателя;

- санкции за нарушение или невыполнение показателя.

Санкции за нарушение или невыполнение показателя определяются с использованием относительных величин (формулы в таблице) либо по формуле:

,

где - значение санкции за однократное нарушение или невыполнение показателя; - количество нарушений по соответствующему показателю.

  1. На основании ежемесячной оценки результативности деятельности структурных подразделений ТОФК рассчитывается оценка результативности профессиональной служебной деятельности руководителя ТОФК по формуле:

,

где - общая оценка результативности профессиональной служебной деятельности руководителя ТОФК;

- индекс результативности выполнения структурным подразделением ТОФК соответствующего показателя;

i - количество показателей (i = 29).

Критерием результативности признается значение оценки, равной десяти баллам.

Предлагаемая система контроля будет направлена на повышение эффективности деятельности структурных подразделений, руководителя и ТОФК в целом, выявление, устранение, предупреждение и пресечение нарушений и недостатков в деятельности по исполнению функциональных обязанностей.

Помимо этого, немаловажным фактором совершенствования внутреннего контроля являются сотрудники подразделения внутреннего контроля и аудита, их профессионализм, квалификация и компетентность, желание самосовершенствоваться в своей профессии, идти в ногу со временем и информационными технологиями. С этой целью в ОФК для всех ГГС проводятся экономические учебы, направление сотрудников на краткосрочные курсы повышения квалификации.

В своей работе сотрудники подразделений внутреннего контроля и аудита ОФК при проведении контрольных мероприятий используют так называемый риск-ориентированный подход. То есть начиная с этапа планирования выявляются наиболее значимые участки работы, которые наиболее подвержены рискам, и при проведении проверок внимание прежде всего уделяется тем участкам работы и периодам, где были проведены наибольшие объемы работы (конец квартала, полугодия, года) либо происходили изменения кадрового состава объекта проверки и т.д. и наиболее вероятны риски возникновения нарушений.

Важнейшим направлением обучения и самосовершенствования сотрудников подразделения внутреннего контроля и аудита, а значит, и внутреннего контроля, является развитие навыков межличностного общения, умение слушать и слышать, понять точку зрения объекта контроля, умение управлять конфликтными ситуациями, грамотно представлять результаты работы руководству. В развитие вышеназванных навыков необходимы проведение специальных комплексных семинаров-тренингов, разработка на их основе различных практических примеров действий при проведении проверок, ознакомление с международными стандартами внутреннего аудита в госучреждениях, международным опытом и внедрение отдельных элементов в свою практику.

В этой связи Приказом Федерального казначейства от 21 октября 2011 г. N 472 утверждены Правила профессиональной этики федеральных государственных гражданских служащих Федерального казначейства, осуществляющих контрольные и аудиторские мероприятия [12]. Данным нормативным документом регламентированы основные принципы, требования к этике поведения, основные подходы к разрешению конфликтов интересов при осуществлении контрольных и аудиторских мероприятий; ответственность сотрудников, осуществляющих контрольные и аудиторские мероприятия, за нарушение указанных Правил. Вместе с тем в целях дальнейшего повышения эффективности и совершенствования деятельности отделов внутреннего контроля и аудита в прошедшем году была утверждена схема рассмотрения кандидатур на должность начальника отдела внутреннего контроля и аудита ТОФК.

И в заключение хотелось бы отметить, что применение новых и совершенствование применяемых форм, методов, подходов и технологий контроля позволит обеспечить дополнительные возможности по предотвращению и устранению нарушений и недостатков в работе органов Федерального казначейства.

Кроме того, при планируемом создании соответствующих структур внутреннего контроля (аудита) в органах исполнительной власти можно использовать в качестве примера успешно действующую схему его осуществления в ОФК.

Список литературы

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.
  2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 320 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".
  3. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса".
  4. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
  5. Приказ Федерального казначейства от 25 января 2011 г. N 19 "Об утверждении Положения о внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе".
  6. Приказ Федерального казначейства от 29 июня 2011 г. N 253 "Об утверждении Стандартов внутреннего контроля и внутреннего аудита Федерального казначейства, применяемых контрольно-аудиторскими подразделениями при осуществлении контрольной деятельности".
  7. Приказ Федерального казначейства от 10 октября 2013 г. N 228 "Об организационно-штатной структуре управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации".
  8. Приказ Федерального казначейства от 18 ноября 2011 г. N 548 "Об утверждении Порядка получения и обработки информации о внешней оценке деятельности центрального аппарата Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства".
  9. Приказ Федерального казначейства от 12 декабря 2011 г. N 596 "Об утверждении показателей оценки результативности деятельности управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации".
  10. Приказ Федерального казначейства от 17 мая 2010 г. N 114 "Об утверждении Порядка определения и оценки результативности деятельности отделов управлений центрального аппарата Федерального казначейства".
  11. Приказ Федерального казначейства от 23 марта 2010 г. N 63 "Об утверждении Порядка определения и оценки результативности деятельности федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате Федерального казначейства".
  12. Приказ Федерального казначейства от 21 октября 2011 г. N 472 "Об утверждении Правил профессиональной этики федеральных государственных гражданских служащих Федерального казначейства, осуществляющих контрольные и аудиторские мероприятия".
  13. Письмо Федерального казначейства от 1 июля 2014 г. N 42-7.4-05/6.5-401 "О внедрении Порядка определения и оценки результативности профессиональной служебной деятельности руководителей ТОФК".

А.Х.Никитина

К. э. н.,

доцент

кафедры экономики и финансов

Марийского государственного университета