Мудрый Экономист

Развитие системы финансирования дорожных фондов Российской Федерации

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2014, N 18

В последние годы в системе финансирования дорожной инфраструктуры произошел ряд значительных изменений. Так, в 2011 г. была восстановлена система дорожных фондов как механизм аккумулирования средств дорожной отрасли. В этом же году была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. (Стратегия - 2020), в которой было предусмотрено сокращение бюджетного вклада в финансирование дорожного хозяйства, формируемого вне системы целевых дорожных налогов и сборов до финансирования единичных политически мотивированных дорожно-мостовых проектов общегосударственного значения [2].

Таким образом, было внесено предложение об установлении целевого характера налогообложения владельцев автотранспортных средств, что в свою очередь требует более тесной привязки налогового источника к направлению его инвестирования для достижения максимальной эффективности системы финансирования дорожной инфраструктуры.

В итоге должна сложиться совокупность связей "налоговой источник - направление затрат", которая обеспечит устойчивое долгосрочное развитие дорожной инфраструктуры. К сожалению, данный аспект развития финансирования дорожной инфраструктуры остался вне рамок подробного изучения экономистов, хотя, на взгляд автора, данный вопрос является значимым в свете реализации долгосрочных целевых программ развития.

Государство, создавая механизмы финансирования дорожной сети, призвано решать в первую очередь две глобальные задачи.

Во-первых, это поддержание существующей дорожной инфраструктуры на уровне, соответствующем требуемым стандартам качества, т.е. обеспечение механизма воспроизводства дорожной сети.

Во-вторых, государство должно развивать и расширять дорожную сеть для обеспечения доступа к ней максимального числа потребителей, что является функцией расширенного воспроизводства дорожной инфраструктуры.

Необходимость реализации этих функций нашла отражение как в существующей системе дорожных фондов, так и в существовавшей ранее структуре расходных статей государственного бюджета, связанного с дорожным строительством [1].

Так, перечень расходов федерального и региональных дорожных фондов включает в себя следующие разделы:

В первый раздел включаются следующие статьи затрат:

В раздел строительства и реконструкции входят статьи:

Следовательно, по мнению автора, под каждый из двух основных направлений затрат в существующей структуре дорожных фондов целесообразно выделить отдельные фонды развития дорожной сети и фонды поддержки дорожной сети, которые помимо выделенных источников финансирования будут иметь четко обозначенные направления инвестирования средств.

Фонды развития дорожной сети (ФРДС) должны обеспечивать финансирование мероприятий, которые направлены на увеличение пропускной способности дорожной сети. К ним можно отнести:

Фонды поддержки дорожной сети (ФПДС) призваны обеспечить финансирование мероприятий по ремонту и содержанию дорог общего пользования, а также прочие виды затрат, которые не подпадают под ответственность фондов развития.

Важно отметить, что, по мнению автора, необходимо лишь бухгалтерское разделение фондов. Организационно фонды развития и фонды поддержки будут управляться единой дирекцией дорожных фондов, что позволит сохранить существующее административное устройство и не приведет к росту административно-хозяйственных расходов дорожных фондов.

Принимая во внимание перечисленные изменения, предлагается следующая структура дорожных фондов:

  1. федеральный уровень:
  1. региональный уровень:
  1. муниципальный уровень:

В целом структура фондов относительно существующей претерпевает незначительные изменения. Главное отличие, помимо выделения фондов развития и поддержки, заключается в большей значимости муниципального уровня управления дорожного хозяйства, представленного двумя независимыми друг от друга видами фондов - муниципального фонда поддержки дорожной сети и фондов муниципальных инфраструктурных проектов.

Муниципальный фонд поддержки, как и существующие муниципальные дорожные фонды, является необязательным к формированию и создается только в случае инициативы муниципалитета [1]. Если муниципалитет не принимает решения о формировании собственного дорожного фонда, то расходы по ремонту дорожной сети берет на себя региональный дорожный фонд. К сожалению, существующая система дорожных фондов более подробно деятельность муниципальных дорожных фондов не регламентирует. Автор считает целесообразным детализировать источники финансирования и направления использования средств и предложить, чтобы в случае создания муниципального дорожного фонда для его финансирования выделялись, во-первых, пропорциональная протяженности дорожной сети региона часть поступлений топливных акцизов, подлежащих зачислению в региональный бюджет, и, во-вторых, суммы штрафов, сборов и иных неналоговых доходов, полученных на территории муниципалитета.

Отдельной проблемой является необходимость формирования муниципальных фондов развития дорожной сети. Существуют два аспекта, которые этому препятствуют. Во-первых, в силу малого масштаба муниципалитета осуществление крупных строительных проектов для муниципальных нужд может не носить постоянного характера, в своем объеме ограничиваясь двумя-тремя объектами. Во-вторых, ни в существующей, ни в предлагаемой системе дорожных налогов для финансирования муниципальных дорог не выделяется целевого источника финансирования, что снимает необходимость разграничения целевых поступлений на ремонт и строительство на уровне муниципалитетов. В то же время необходимо предусмотреть возможность организации источников и фондов строительства объектов муниципального уровня.

Для решения этой проблемы автор предлагает вместо создания муниципального фонда развития дорожной сети создавать фонды для каждого планируемого дорожного проекта, администрируемые муниципальными властями.

Источниками финансирования данных фондов являются как бюджетные субсидии, так и безвозмездные средства физических и юридических лиц, перечисляемые на строительство объектов. Причем последний источник должен стать главным, стимулируя местные власти предлагать к реализации проекты, востребованные налогоплательщиками.

Для стимулирования пополнения местных инфраструктурных фондов также целесообразно предусмотреть возможность снижения суммы дорожных налогов к уплате налогоплательщиком на объем внесенных им вложений в местные фонды, но не превышающий предельной нормы (например, 20% от суммы транспортного налога).

По мнению автора, такая схема финансирования позволит обеспечить максимальную прозрачность деятельности муниципальных дорожных фондов для налогоплательщиков, которые будут являться основным источником финансирования развития местной дорожной сети, а также гибкость реализации проектов, которые должны быть востребованы местными жителями. Каждому элементу данной структуры автор предлагает передать целевые источники финансирования. Предлагаемая структура источников финансирования федеральных дорожных фондов представлена на рис. 1.

Распределение источников финансирования между федеральными дорожными фондами

-----------------------------------¬--------------------------------------¬
¦Федеральный фонд развития дорожно馦 Федеральный фонд поддержки дорожной ¦
¦ сети ¦¦ сети ¦
L-T---------------------------------L-T------------------------------------
¦ -------------------------------¬ ¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Суммы сборов транспортного ¦ ¦ ¦ Суммы топливных акцизов, ¦
+-+ налога, подлежащих зачислению¦ +-+ подлежащих зачислению ¦
¦ ¦ в федеральный дорожный фонд ¦ ¦ ¦ в федеральный дорожный фонд ¦
¦ L------------------------------- ¦ L----------------------------------
¦ -------------------------------¬ ¦ ----------------------------------¬
+-+ Акцизы на новые легковые ¦ ¦ ¦ Доходы от использования ¦
¦ ¦ автомобили и мотоциклы ¦ +-+ имущества, входящего в состав ¦
¦ L------------------------------- ¦ ¦ автомобильных дорог общего ¦
¦ -------------------------------¬ ¦ ¦пользования федерального значения¦
+-+ Бюджетные кредиты и субсидии ¦ ¦ L----------------------------------
¦ L------------------------------- ¦ ----------------------------------¬
¦ -------------------------------¬ ¦ ¦ Доходы от передачи в аренду ¦
¦ ¦ Таможенные сборы ¦ ¦ ¦земельных участков, расположенных¦
+-+ с импортированных автомобилей¦ +-+ в полосе отвода автомобильных ¦
¦ ¦ и мототранспортных средств ¦ ¦ ¦ дорог общего пользования ¦
¦ L------------------------------- ¦ ¦ федерального значения ¦
¦ -------------------------------¬ ¦ L----------------------------------
L-+Иные поступления от физических¦ ¦ ----------------------------------¬
¦ и юридических лиц ¦ +-+ Сборы за проезд иностранных ¦
L------------------------------- ¦ ¦ автотранспортных средств ¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Плата в счет возмещения вреда, ¦
¦ ¦ причиняемого автомобильным ¦
+-+ дорогам федерального значения ¦
¦ ¦ тяжелогружеными транспортными ¦
¦ ¦ средствами ¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Плата в счет возмещения вреда ¦
¦ ¦ автомобильным дорогам ¦
+-+ федерального общего пользования ¦
¦ ¦ от транспортных средств массой ¦
¦ ¦ свыше 12 т ¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Плата за оказание услуг ¦
¦ ¦ по присоединению объектов ¦
+-+дорожного сервиса к автомобильным¦
¦ ¦ дорогам общего пользования ¦
¦ ¦ федерального значения ¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Штрафы за нарушение правил ¦
+-+ перевозки крупногабаритных ¦
¦ ¦ и тяжеловесных грузов, в том ¦
¦ ¦ числе массой свыше 12 т ¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Штрафы за нарушения Правил ¦
+-+ дорожного движения, совершенные ¦
¦ ¦ на дорогах федерального значения¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Прибыль от использования платных¦
+-+ автомобильных дорог и парковок ¦
¦ ¦ общего пользования федерального ¦
¦ ¦ значения ¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
+-+ Субсидии из бюджетов бюджетной ¦
¦ ¦ системы Российской Федерации ¦
¦ L----------------------------------
¦ ----------------------------------¬
¦ ¦ Безвозмездные поступления ¦
L-+ от физических и юридических лиц ¦
¦ на финансовое обеспечение ¦
¦ дорожной деятельности ¦
L----------------------------------

Рис. 1

Схожую структуру источников предлагается использовать и для региональных дорожных фондов (рис. 2).

Структура источников региональных дорожных фондов

-------------------------------¬------------------------------------------¬
¦ Региональный фонд развития ¦¦Региональный фонд поддержки дорожной сети¦
¦ дорожной сети ¦L-T----------------------------------------
L-T----------------------------- ¦ --------------------------------------¬
¦ ---------------------------¬ ¦ ¦ Суммы топливных акцизов, подлежащих ¦
¦ ¦Суммы сборов транспортного¦ +-+ зачислению в региональные дорожные ¦
+-+ налога, подлежащих ¦ ¦ ¦ фонды ¦
¦ ¦ зачислению в региональные¦ ¦ L--------------------------------------
¦ ¦ фонды ¦ ¦ --------------------------------------¬
¦ L--------------------------- ¦ ¦ Задолженность по налогу с владельцев¦
¦ ---------------------------¬ +-+ транспортных средств и налогу ¦
+-+ Бюджетные кредиты ¦ ¦ ¦ на приобретение автотранспортных ¦
¦ ¦ и субсидии ¦ ¦ ¦ средств ¦
¦ L--------------------------- ¦ L--------------------------------------
¦ ---------------------------¬ ¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Иные поступления ¦ ¦ ¦ Доходы от использования имущества, ¦
L-+ от физических ¦ +-+ входящего в состав автомобильных ¦
¦ и юридических лиц ¦ ¦ ¦ дорог регионального ¦
L--------------------------- ¦ ¦ или межмуниципального значения ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦Доходы от передачи в аренду земельных¦
¦ ¦ участков, расположенных в полосе ¦
+-+ отвода автомобильных дорог ¦
¦ ¦ регионального или межмуниципального ¦
¦ ¦ значения ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Плата в счет возмещения вреда, ¦
¦ ¦ причиняемого автомобильным дорогам ¦
+-+ регионального или межмуниципального ¦
¦ ¦ значения тяжелогружеными ¦
¦ ¦ транспортными средствами ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Плата за оказание услуг ¦
¦ ¦ по присоединению объектов дорожного ¦
+-+ сервиса к автомобильным дорогам ¦
¦ ¦ общего пользования регионального ¦
¦ ¦ или межмуниципального значения ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Штрафы за нарушение правил перевозки¦
+-+ крупногабаритных и тяжеловесных ¦
¦ ¦грузов по региональным дорогам, в том¦
¦ ¦ числе массой свыше 12 т ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Штрафы за нарушения Правил дорожного¦
+-+ движения, совершенные на дорогах ¦
¦ ¦ регионального и муниципального ¦
¦ ¦ значения ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Санкции за нарушение обязательств, ¦
+-+ условий государственных контрактов, ¦
¦ ¦ финансируемых из средств дорожного ¦
¦ ¦ фонда ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Государственная пошлина ¦
¦ ¦ за регистрацию транспортных средств,¦
+-+ за выдачу талона о прохождении ¦
¦ ¦ государственного технического ¦
¦ ¦ осмотра, за выдачу водительского ¦
¦ ¦ удостоверения ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Средства, полученные в результате ¦
¦ ¦ применения мер гражданско-правовой ¦
+-+ ответственности должностными лицами ¦
¦ ¦ органа исполнительной власти ¦
¦ ¦ субъекта Российской Федерации ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Прибыль от использования платных ¦
+-+автомобильных дорог и парковок общего¦
¦ ¦ пользования регионального ¦
¦ ¦ или межмуниципального значения ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
+-+ Межбюджетные трансферты ¦
¦ ¦ из федерального бюджета ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
+-+ Безвозмездные поступления ¦
¦ ¦ от физических и юридических лиц ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
+-+ Бюджетные кредиты ¦
¦ L--------------------------------------
¦ --------------------------------------¬
¦ ¦ Иные доходы в размере, установленном¦
L-+законом субъекта Российской Федерации¦
¦ о бюджете субъекта Российской ¦
¦ Федерации ¦
L--------------------------------------

Рис. 2

Источники финансирования муниципальных фондов поддержки дорожной сети схожи с источниками региональных фондов, так как для финансирования дорожных работ используется как часть регионального поступления топливных акцизов, переданного в муниципальный фонд, так и сборы и штрафы, собираемые на территории муниципалитета и используемые для дорожного ремонта муниципалитетов и не поступающих в региональные дорожные фонды.

Источники финансирования фондов муниципальных инфраструктурных проектов, по мнению автора, должны состоять:

Важным вопросом является создание эффективной системы перераспределения средств в рамках описанной автором системы дорожных фондов, как между уровнями (федеральный, региональный и муниципальный), так и между направлениями деятельности (строительство или текущий ремонт).

В части перераспределения средств между направлениями деятельности, на взгляд автора, необходимо ввести бюджетное правило, согласно которому запрещается безвозвратная передача между фондами средств в виде субсидий и субвенций. В силу того, что объемы фондов формируются исходя из целевых налогов, дефицит средств фондов должен быть либо устранен повышением целевых налогов, приданных данным фондам, либо с помощью предоставления субсидий из бюджета соответствующего уровня, либо выделения бюджетного кредита из бюджетного фонда иного направления деятельности. Таким образом, не допускается возможность создания хронического занижения ставок одних налогов за счет перераспределения от других целевых поступлений и обеспечивается сохранение привязки направления расходования средств к целевым источникам их финансирования.

Перераспределение между уровнями дорожных фондов должно производиться как с целью передачи расходов на дорожный ремонт в дорожные фонды более низкого уровня (из федерального фонда в региональные, из региональных в муниципальных), так и в случае непредвиденных затрат по текущему ремонту вследствие форс-мажорных обстоятельств (стихийных бедствий, техногенных катастроф и т.д.), которые не были заложены в соответствующих фондах. При этом автор предлагает, чтобы передача расходов на выполнение дорожного ремонта велась в разрезе объектов, обязанность ремонта которых исполняет фонд более низкого уровня, и в соответствии с нормативами формирования дорожного фонда в части стоимости дорожных работ, материалов и накладных расходов. Неизрасходованные средства в рамках переданных объектов остаются в фонде низкого уровня до момента выполнения проекта.

Предлагаемыми изменениями механизма финансирования дорожной сети решаются следующие задачи.

Во-первых, включение ряда существующих налогов в перечень источников финансирования дорожных фондов позволит повысить объем расходов на развитие и текущий ремонт дорожной сети без изменения общей налоговой нагрузки на автовладельцев. Так, включение в перечень источников финансирования ремонта региональных дорог штрафов за нарушение Правил дорожного движения позволит в одной только Москве привлечь дополнительные 1637 млн руб. поступлений, что составляет 4,3% от всех расходов города на текущий ремонт дорожной сети.

Отнесенные в федеральные дорожные фонды на развитие и реконструкцию дорог акцизы на автомобили, произведенные на территории России, и таможенные пошлины с ввезенных иномарок позволят обеспечить прирост фондов на 302 960 млн руб. Помимо увеличения объема финансирования дорожных фондов за счет перераспределения существующих налоговых источников возможен рост объема финансирования с помощью дифференцированного изменения налоговых ставок.

Во-вторых, предлагаемый механизм финансирования дорожной сети обеспечивает эволюционный переход от концепции покрытия дорожных расходов за счет всех субъектов экономики, которая была характерна для России с ранних этапов государственности до начала 2000-х гг., к концепции оплаты расходов на содержание дорог за счет непосредственных ее пользователей, обозначенный в программном документе "Стратегия - 2020". С точки зрения экономической науки данные изменения можно обозначить как переход от восприятия дорожной инфраструктуры как общественного блага, которое финансируется за счет всех налогоплательщиков и используется нуждающимися (страховой метод, который характерен для бесплатного образования или социального жилья), к восприятию дорог как услуги, оказываемой государством на возмездной основе и оплачиваемой пользователем пропорционально качеству и объему потребленной услуги. В структуре налоговых источников это выражается в повышении доли целевых налогов, формирующих только дорожные фонды, минимизации роли бюджетных трансфертов, введении дорожных налогов, привязанных к объему потребленных государственных услуг (топливных акцизов, прямого налога на перемещение и т.д.).

В-третьих, предлагаемая структура дорожных фондов, предполагающая функциональное выделение фондов развития и поддержку дорожной сети, позволяет производить раздельное планирование и финансирование потребностей дорожной инфраструктуры в прямой зависимости от факторов, их определяющих, что повысит качество реализации долгосрочных программ развития дорожной отрасли, а также минимизировать риски возникновения хронических дисбалансов между доходной и расходной частями фондов и фактором нецелевого использования средств дорожных фондов.

Список литературы

  1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
  2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. (Стратегия - 2020): URL: http://2020strategy.ru/data/2012/03/14/1214585998/1itog.pdf.

А.В.Лисиченко

Аспирант

кафедры налогов и налогообложения

Финансовый университет

при Правительстве Российской Федерации