Мудрый Экономист

Выбор земельного участка для строительства производственной базы

"Промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение", 2014, N 8

Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ (за исключением отдельных положений вступает в силу с 01.03.2015) вносятся существенные изменения в Земельный кодекс, которые среди прочего меняют порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Как объясняют законодатели, в настоящее время нормативно-правовое регулирование порядка предоставления земельных участков, в том числе в целях строительства, противоречиво и имеет множество пробелов, что создает условия для злоупотреблений со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако новые правила заработают не сразу. Так, если решение о предварительном согласовании места размещения объекта принято до 01.03.2015, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка, земельный участок, находящийся в публичной собственности, должен быть предоставлен в аренду с соблюдением старых требований (речь идет о ситуации, когда земельный участок предоставляется без проведения торгов).

Исходя из сложившейся практики выясним, с какими злоупотреблениями может столкнуться предприятие промышленности, решившее построить производственную базу или завод на земельном участке, находящемся в публичной собственности и предоставляемом в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта, а также каким образом эти злоупотребления ликвидируются новыми правилами.

Порядок предоставления земельных участков

В настоящее время в соответствии со ст. 30 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в публичной собственности и не поставленные на государственный кадастровый учет, предоставляются в аренду для строительства с проведением работ по их формированию:

  1. с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства (без проведения торгов). В этом случае процедура предоставления земельного участка начинается с его выбора и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
  2. без предварительного согласования мест размещения объектов, то есть путем проведения торгов (конкурсов, аукционов). Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право установления перечня случаев, когда земельные участки предоставляются исключительно на торгах. Непосредственно же в силу закона предварительное согласование места размещения объекта не проводится:

Обратите внимание! Наличие сформированного земельного участка исключает возможность его предоставления путем проведения предварительного согласования места размещения объекта на этом участке (Постановления ФАС ВВО от 26.03.2014 по делам N N А38-3624/2013, А38-3625/2013).

Если земельный участок сформирован (то есть в отношении его проведен государственный кадастровый учет), но не закреплен за физическим или юридическим лицом, его предоставление осуществляется только путем проведения торгов.

Процедура выбора земельного участка

Порядок выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта строительства регламентируется ст. 31 ЗК РФ (утратит силу с 01.03.2015).

Подача заявления

Предприятие промышленности, заинтересованное в предоставлении ему земельного участка, должно об этом заявить путем подачи в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, наделенный соответствующими полномочиями, заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта строительства. Обратите внимание: Земельным кодексом предусмотрены специальные требования к заявлению о предоставлении земельного участка (п. 1 ст. 31). В заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его расположения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на него. К заявлению могут быть приложены технико-экономическое обоснование проекта строительства и необходимые расчеты. В связи с этим требование об указании в заявлении цели, для которой испрашивается земельный участок, является обязательным для любого заявления о предоставлении земельного участка (Постановление ФАС ВВО от 03.06.2014 по делу N А79-14325/2011).

Обеспечение выбора земельного участка

Этим занимается орган местного самоуправления по заявлению претендента или обращению исполнительного органа государственной власти, оказывающего услуги по предоставлению земельных участков. Отказаться от проведения процедуры выбора земельного участка орган местного самоуправления не вправе (Постановление ФАС УО от 18.03.2014 N Ф09-1307/14).

Выбор земельного участка делается:

  1. на основе документов государственного кадастра недвижимости;
  2. с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования территории и недр в ее границах, например с соблюдением требований:
  1. посредством определения варианта размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими органами власти и муниципальными организациями. Обратите внимание: согласования проводятся органом местного самоуправления, поэтому не могут быть возложены на заявителя (Постановление ФАС ЗСО от 05.06.2014 по делу N А46-13484/2013).
<1> Утверждены Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78.
<2> Введен Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74.

Таким образом, на этапе решения вопроса о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта уполномоченный орган на основе анализа необходимых документов рассматривает вопрос о принципиальной возможности строительства конкретного объекта на испрашиваемом заявителем земельном участке и лишь при положительном решении данного вопроса проводит мероприятия по выбору этого участка. Статьи 30, 31 ЗК РФ не содержат положений об обязательном выборе земельного участка и оформлении соответствующего акта, если имеются препятствия для выбора земельного участка, обусловленные экологическими, градостроительными и иными условиями использования соответствующей территории. Например, для строительства производственного цеха не может быть предоставлен земельный участок, которому установлен вид разрешенного использования "проект сквера в составе многоэтажной жилой застройки" (Постановление ФАС ВСО от 17.09.2013 по делу N А69-1908/2012).

Судьи ФАС ВВО в Постановлении от 24.05.2013 по делу N А82-5904/2012 подчеркнули: при решении вопроса о возможности размещения на определенной территории объекта капитального строительства приоритет должен отдаваться соблюдению экологических требований, предъявляемых к данной территории, в том числе требованию о необходимости сохранения расположенных на ней зеленых насаждений. Но в таких случаях арбитры, как правило, требуют представления доказательств того, что испрашиваемая территория относится к зеленому фонду города, в пределах которого запрещается хозяйственная и иная деятельность (Постановления ФАС ДВО от 14.05.2014 N Ф03-1691/2014, от 22.10.2013 N Ф03-4997/2013). Судьи ФАС ПО решили, что само по себе нахождение на испрашиваемых участках зеленых насаждений не является основанием для отказа в осуществлении выбора земельного участка для последующего представления его для целей строительства. Более того, на стадии разработки проектной документации в части благоустройства территории допускается возможность учета восстановления земельных насаждений (Постановление от 26.02.2013 по делу N А55-12647/2012).

Препятствием для предоставления земельного участка для строительства может стать его нахождение в зоне территории объекта всемирного наследия (Постановление ФАС ВВО от 16.01.2014 по делу N А82-13466/2012). То же самое касается ситуаций, когда земельный участок занят постройками, то есть является несвободным (Постановления Президиума ВАС РФ от 24.05.2012 N 604/12, ФАС ПО от 23.01.2014 по делу N А55-18126/2012). Однако не может стать основанием для отказа в согласовании места размещения объекта и утверждении акта выбора земельного участка нахождение на земельном участке возведенной заявителем самовольной постройки (допустим, временного сооружения некапитального характера) (Постановления ФАС СЗО от 01.04.2014 по делу N А56-20382/2013, ФАС ВВО от 29.05.2013 по делу N А11-4088/2012).

А является ли возможное нахождение на испрашиваемом земельном участке воздушных линий электропередач препятствием для обеспечения выбора земельного участка и утверждения схемы размещения объекта? Судьи ФАС ВСО считают, что данное обстоятельство само по себе не может выступать в качестве препятствия (Постановление от 05.06.2013 по делу N А10-3450/2012), ведь письменное решение сетевой организации, ответственной за эксплуатацию соответствующих объектов электросетевого хозяйства, должно быть получено не на стадии предварительного согласования места размещения объекта, а на стадии непосредственного его строительства. Обоснование - пп. "а" п. 10 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон <3>, которым установлен запрет на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию или снос зданий и сооружений в пределах охранных зон без письменного решения о согласовании сетевых организаций.

<3> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 N 160.

Однако, если земельный участок находится в пределах охранной зоны, установленной для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1000 В, препятствие может возникнуть (пример - Постановление ФАС ДВО от 01.10.2013 N Ф03-4161/2013). Это связано с тем, что в данных охранных зонах в соответствии с пп. "б" п. 9 указанных Правил запрещено:

В таких случаях разрешенные условия использования соответствующей территории объективно препятствуют предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то что они содержатся в не опубликованных для всеобщего сведения документах.

Информирование населения

В силу требований п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений обязаны проинформировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Президиум ВАС РФ в Постановлении от 14.09.2010 N 4224/10 подчеркнул: публичное информирование направлено на защиту интересов не только населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На данной стадии выбора земельного участка населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. В связи с этим акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

На указанном этапе выбора земельного участка претенденты на получение земельных участков достаточно часто сталкиваются с тем, что органы власти выполняют возложенные на них обязанности недобросовестно, о чем свидетельствует обширная арбитражная практика. Поэтому рекомендуем уделить особое внимание данному моменту, ведь, получив земельный участок, предприятие промышленности затем может лишиться его из-за недобросовестных действий (бездействия) органа власти. Так, не может свидетельствовать о надлежащем исполнении органом местного самоуправления возложенной на него законом обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства публикация сообщения об этом только на интернет-сайте данного органа. Подобный способ извещения исключает возможность получения названной информации лицами, лишенными доступа к интернет-ресурсу. Страница официального сайта администрации может являться дополнительным средством информирования населения, но никак не основным и единственным (Постановление ФАС УО от 10.12.2013 N Ф09-13373/13).

Опубликование информации о предоставлении земельного участка для строительства после утверждения акта выбора земельного участка также является нарушением требований земельного законодательства по срокам информирования населения и по содержанию (Постановления ФАС ВВО от 04.07.2013 по делу N А79-10415/2012, от 11.06.2013 по делу N А29-3285/2012). Более того, формирование земельного участка и постановка его на кадастровый учет до информирования населения вообще автоматически влекут за собой выставление права на заключение договора аренды земельного участка на торги (Постановление ФАС ВВО от 04.09.2013 по делу N А79-13189/2012).

При уклонении органа местного самоуправления от проведения мероприятий по публичному информированию населения о предстоящем предоставлении испрашиваемого земельного участка можно добиться признания данного бездействия незаконным (Постановление ФАС ВВО от 09.12.2013 по делу N А82-12047/2012).

Информирование других заинтересованных лиц

Помимо населения о возможном предоставлении земельного участка для строительства должны узнать землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, находящихся в публичной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в связи с передачей земельного участка в аренду.

Утверждение акта о выборе земельного участка

Результаты выбора земельного участка оформляются органом местного самоуправления актом, к которому прилагаются схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой схеме соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора, а также расчеты убытков заинтересованных лиц (в случае предполагаемого изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд).

Далее исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков в аренду, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта строительства. Именно этим решением (обратите внимание: оно действует в течение трех лет) утверждается акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора. В то же время, если что-то не так, указанный орган может принять и другое решение - об отказе в размещении объекта. В течение семи дней копия принятого решения выдается заявителю.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта выступает в качестве основания для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Кроме того, данное решение согласно заявке заинтересованного в предоставлении земельного участка лица является основанием установления границ данного земельного участка и его государственного кадастрового учета за счет заявителя (п. 1 ст. 32 ЗК РФ). В свою очередь, решение о предоставлении земельного участка для строительства является конечной стадией выбора такого участка и основанием для заключения договора аренды земельного участка.

К сведению. Судьи ФАС ПО рассмотрели следующую ситуацию. Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления земельных участков исключительно на торгах, вступает в силу после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утвердившего акт выбора земельного участка для строительства. В этом случае сохраняется возможность завершения предоставления земельного участка по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта (то есть без проведения торгов) (Постановление от 18.04.2014 по делу N А55-14237/2013).

Поступление заявлений о выборе земельного участка от нескольких лиц

Президиум ВАС РФ в Постановлении N 4224/10 отметил, что Земельным кодексом не урегулирован порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на него претендуют нескольких лиц. Земельный участок может быть предоставлен только одному из претендентов. Выбрать такое лицо по правилам предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта не представляется возможным. Поэтому в данной ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги (независимо от того, является ли земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования).

Выясним, в какой момент должен объявиться другой претендент, чтобы предприятие промышленности лишилось возможности получить земельный участок без проведения торгов.

Во-первых, следует учитывать, что такое возможно только в том случае, если иное лицо представило заявление о выборе того же самого земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта для строительства. Поэтому наличие заявления о предоставлении земельного участка в аренду под производственные нужды не может стать препятствием для предоставления земельного участка в порядке, предусмотренном ст. 31 ЗК РФ (Постановление ФАС ВСО от 26.07.2013 по делу N А19-18364/2012).

Во-вторых, соответствующее заявление от другого претендента может поступить:

Что нового подготовили законодатели?

По новым правилам земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, будут передаваться в аренду, в том числе для целей строительства, на торгах, проводимых в форме аукционов (новая ст. 39.6 ЗК РФ, вступающая в силу 01.03.2015). Земельным кодексом в редакции Федерального закона N 171-ФЗ предусмотрен закрытый перечень случаев, когда земельные участки будут предоставляться без проведения торгов. В связи с этим предприятие промышленности, решившее построить производственную базу на земельном участке, находящемся в публичной собственности, должно будет стать участником аукциона. В то же время необходимо помнить о переходных положениях.

Земельный участок, находящийся в публичной собственности, согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона N 171-ФЗ, предоставляется в аренду без проведения торгов, если решение о предварительном согласовании места размещения объекта принято до 01.03.2015, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка. Такой земельный участок в течение трех лет со дня принятия указанного решения не может стать предметом аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка и не может быть предоставлен без проведения торгов иному лицу (не поименованному в обозначенном решении).

* * *

Для получения земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и не поставленного на государственный кадастровый учет, в аренду с целью размещения на нем объекта строительства (производственной базы, завода) предприятие промышленности должно обратиться в уполномоченный орган с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения указанного объекта. Подачей заявления запускается процедура выбора земельного участка органом местного самоуправления. В первую очередь данный орган проверит, возможно ли строительство на запрашиваемом земельном участке. Если да, о планируемом предоставлении земельного участка для строительства должно быть извещено население, а также другие заинтересованные лица. Именно на этом этапе органы местного самоуправления грешат недолжным исполнением возложенных на них обязанностей, что приводит к негативным последствиям. Только после информирования населения орган местного самоуправления должен оформить акт выбора земельного участка, который утверждается путем принятия уполномоченным органом решения о предварительном согласовании места размещения объекта строительства. Данное решение, срок действия которого составляет три года, является основанием для вынесения решения о предоставлении земельного участка в аренду.

Если на получение земельного участка в аренду для строительства заявление поступит от нескольких лиц, право на заключение договора аренды должно быть выставлено на торги (правда, при условии, что заявление от другого претендента поступило до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта).

Следует учитывать, что нормативно-правовое регулирование порядка предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, существенным образом корректируется с целью устранения противоречий и пробелов, приводящих к злоупотреблениям со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, с 01.03.2015 получить право на заключение договора аренды для строительства производственной базы, завода можно будет только в результате проведения аукционов (за исключением ситуации, когда решение о предварительном согласовании места размещения объекта на земельном участке было принято до указанной даты).

А.Г.Снегирев

Эксперт журнала

"Промышленность: бухгалтерский учет

и налогообложение"