Мудрый Экономист

Неэффективное использование бюджетных средств и имущества

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", 2015, N 1

Средства бюджетов бюджетной системы РФ должны расходоваться результативно и эффективно. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который установлен ст. 34 БК РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Несмотря на то что термин "эффективность использования бюджетных средств" в рамках вышеназванной статьи касается получателей бюджетных средств, контролеры при проверке финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений обращают внимание в своих актах на факты неэффективного использования учреждениями средств и имущества. О проведении проверки эффективности использования бюджетных средств и имущества, а также о том, какие действия получателей бюджетных средств, бюджетных и автономных учреждений квалифицируются проверяющими как неэффективное использование бюджетных средств, мы поговорим в этой статье.

Прежде чем говорить о порядке проведения проверки эффективности использования средств, хотелось бы заметить: расходная операция может быть признана неэффективной только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 23)). И несмотря на то, что контролеры в ходе проверки тот или иной факт хозяйственной жизни проверяемого лица квалифицируют как неэффективное использование средств, суды зачастую признают такую позицию проверяющих необоснованной, поскольку доказать рациональность и эффективность иного варианта использования средств крайне сложно. ВАС в вышеназванном Постановлении рекомендует судам, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности и результативности, учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Предмет проверки

При проведении проверки эффективного использования средств и имущества получателями бюджетных средств, бюджетными и автономными учреждениями ее цель - выявление фактов неэффективного распоряжения субъектом проверки финансовыми средствами и имуществом. Обычно данная проверка проводится в рамках проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения, при этом чаще всего указанный объект проверки не выделяется в отдельный вопрос. В свою очередь, при проверке исполнения бюджета, бюджетной системы РФ проверка эффективности и результативности использования средств бюджета выделяется в отдельную тему.

Проверка эффективности использования средств может осуществляться как в плановом, так и во внеплановом порядке. Основание для проведения внеплановых проверок - информация, свидетельствующая о возможном неэффективном использовании средств. Например, обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципального образования, граждан и юридических лиц, содержащие информацию о фактах нецелевого, неэффективного использования и необеспечения сохранности имущества, являются основанием для проведения проверки.

Порядок проведения проверки

Осуществляющие проверку лица:

  1. запрашивают и получают у субъекта проверки необходимые для ее проведения документы (в том числе их копии на бумажном и (или) электронном носителе):
  1. получают устные и письменные объяснения работников субъекта проверки по вопросам его деятельности в части предмета проверки.

По требованию проверяющих лиц руководитель субъекта проверки при ее проведении обязан обеспечить:

В ходе проверки проводятся также сплошная инвентаризация имущества, оценка его целевого, эффективного использования и сохранности.

Результаты проверки

Анализ арбитражной практики с требованиями о признании недействительными представлений и предписаний контрольных органов, в которых зафиксирован факт неэффективного использования средств, а также анализ актов проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений позволили выявить следующее.

Невозмещение сторонними потребителями коммунальных услуг эксплуатационных расходов учреждению. Здесь имеется в виду, что при сдаче временно свободного имущества в договоре аренды (отдельном договоре) следует прописать обязанность возмещения арендатором эксплуатационных расходов, которые несет учреждение. Это расходы по уборке помещений, в том числе вокруг здания, где арендуется помещение, по охране и др. Размер компенсации эксплуатационных расходов определяется исходя из доли арендуемой площади в общей площади здания (помещения), в котором размещается учреждение. Как показывают результаты проверок, арендодатели не всегда требуют компенсации таких расходов с арендатора.

Неприменение предусмотренных контрактом штрафных санкций за нарушение сроков окончания работ. Согласно нормам ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в контракты должно быть включено обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом. Аналогичное требование ранее содержалось в п. 10 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Несоблюдение этого условия квалифицируется проверяющими как неэффективное использование средств.

Непринятие мер по взысканию долгосрочной (от трех месяцев до года) дебиторской задолженности по договорам, заключенным в рамках деятельности учреждения. Напомним, что взыскание задолженности должно осуществляться в досудебном, а затем и в судебном порядке.

Расходование денежных средств на цели, не отвечающие потребности учреждения. Примером данного нарушения может служить приобретение материальных ценностей в объеме, большем, чем требуется, что приводит к их неиспользованию длительный период. В практике встречаются случаи, когда в конце года для освоения выделенных учреждению бюджетных ассигнований приобретаются материальные запасы (например, бланки), объем которых в значительной степени превышает реальные потребности в них. Целесообразность таких расходов отсутствует.

Неиспользование учреждением закрепленного за ним имущества. В ходе проведения проверки контролеры обращают внимание на использование учреждением имущества. По результатам работы комиссия дает общую характеристику порядка использования движимого и недвижимого имущества учреждения и детальное описание выявленных фактов использования имущества не по назначению, неиспользования имущества, а также фактов непринятия необходимых мер по его сохранности. Следует заметить, что некоторые нормативные акты субъектов РФ предусматривают отражение такой информации в акте проверки. Как показывают результаты проверки, иногда имущество, полученное от учредителя или приобретенное за счет бюджетных средств, не используется (хранится на складе либо находится в ожидании ремонта продолжительный период времени). Этот факт свидетельствует о том, что имущество не требуется в хозяйственной деятельности учреждения, следовательно, денежные средства, которые были на него потрачены, израсходованы зря.

Передача имущества, закрепленного за учреждением, иному лицу без согласия собственника в том случае, когда такое согласие необходимо в соответствии с требованиями законодательства РФ. На основании норм ст. 298 ГК РФ автономные и бюджетные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение указанного имущества. Казенное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Согласование с учредителем распоряжения особо ценным движимым, недвижимым имуществом производится с соблюдением требований к данным операциям, установленных учредителем. Например, Приказом Минздравсоцразвития России от 17.12.2010 N 1125н утвержден Порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением, подведомственным Минздравсоцразвития либо приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных его учредителем на приобретение такого имущества.

Из положений названного документа следует, что в целях согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, отнесенным к материальным запасам, учреждение направляет в Минздравсоцразвития следующие документы:

В целях согласования распоряжения иным особо ценным движимым имуществом учреждение направляет в Минздравсоцразвития такие документы:

Передача имущества с нарушением порядка, установленного учредителем, квалифицируется как неэффективное использование имущества.

Заключение контракта (договора) по завышенным ценам. Этот вид нарушения, квалифицируемого проверяющими как неэффективное использование учреждением денежных средств, хотелось бы рассмотреть через призму Постановления ФАС ПО от 25.07.2013 N А55-26153/2012. Суд анализировал спор, возникший между медицинским бюджетным учреждением "Городская больница N 10" и контрольно-ревизионной палатой. При проведении проверки эффективности деятельности и использования бюджетных средств учреждением контрольный орган вынес представление об устранении нарушений, выявленных по результатам проверки. В представлении указано, что в ходе проверки было обнаружено допущенное в нарушение ст. 34 БК РФ неэффективное использование денежных средств, в том числе закупка продуктов питания по ценам выше среднерыночной (розничной) цены. Выборочный сравнительный анализ цен, по которым фактически приобретались продукты питания, и рыночных (розничных) цен, действующих на дату приобретения продуктов питания, показал, что вывод о приобретении учреждением завышенных цен по продуктам питания сделан проверяющими по данным отдела государственной статистики. Вместе с тем судом отмечено, что источниками информации о ценах на продукты могут быть не только данные государственной статистической отчетности, но и официальные сайты, реестры контрактов; информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика (уполномоченного органа), в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, иные источники информации с учетом таких условий, учитываемых при расчете цены контракта, как сроки (периоды) поставки товара (работ, услуг), место поставки товара (работ, услуг), срок и условия оплаты поставки товара (работ, услуг). В приведенном Постановлении суды не поддержали позицию контрольных органов, но это частный случай, и к определению цены контракта заказчику следует подходить внимательно, используя денежные средства максимально эффективно.

Осуществление опережающих платежей, в том числе расходов следующего года. Как показывают результаты проверки, некоторые учреждения в текущем году оплачивают расходы следующего года. По мнению проверяющих, такие действия являются неэффективными, поскольку бюджетные ассигнования, субсидии выделяются для оплаты расходов текущего года. Здесь же среди нарушений можно выделить отвлечение средств в дебиторскую задолженность в конце финансового года: когда в декабре учреждения заключают договоры, срок исполнения которых - следующий финансовый год, и перечисляют по ним суммы авансов.

Перечисление суммы аванса по договорам. В Постановлении АС ДВО от 07.08.2014 N Ф03-3305/2014 рассматривался спор о неэффективном использовании средств федерального бюджета в размере аванса, выразившемся в длительном неиспользовании подрядчиком работ по договору подряда. Учреждение перечислило денежные средства в качестве аванса подрядной организации, что было обусловлено муниципальным контрактом (по условиям контракта заказчик вправе произвести авансирование подрядчика в размере до 30% от стоимости контракта на текущий год). Денежные средства были перечислены, а работы не были начаты на момент проверки. Данный факт проверяющими был квалифицирован как неэффективное использование средств бюджета. Доказательств неэффективного использования бюджетных средств в порядке, предусмотренном абз. 4 п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ N 23, контрольным органом не представлено. Поэтому суд встал на сторону истца-учреждения, опровергнув выводы контрольных органов.

Здесь же хотелось бы рассмотреть и такую ситуацию. Учреждением оплата коммунальных услуг была произведена в строгом соответствии с выставленными счетами, то есть в размере 100% стоимости услуг за декабрь. Поскольку оплата была произведена до истечения месяца, проверяющими данный факт был квалифицирован как неэффективное использование бюджетных средств. В результате произведенных поставщиками начислений по фактическому потреблению коммунальных услуг (ресурсов) на конец месяца была установлена переплата, которая отразилась в счетах-фактурах за декабрь и январь следующего года, соответственно, расходы учреждения по коммунальным платежам следующего года уменьшились. По мнению суда, авансовые платежи сами по себе не могут быть расценены как неэффективное использование средств областного бюджета (Постановление ФАС ПО от 25.07.2013 N А55-26153/2012).

Неэффективное использование бюджетных средств, возникшее ввиду отсутствия строительного контроля. Нарушения классифицируются следующим образом:

Заключение

Из всего вышеперечисленного следует, что основными нарушениями, квалифицируемыми проверяющими как неэффективное использование средств и использование имущества, являются:

Несмотря на то что КоАП РФ не предусматривает административной ответственности за неэффективное использование средств и имущества государственными (муниципальными) учреждениями и органами власти, к лицу, виновному в неэффективном распоряжении денежными средствами и имуществом, может быть применено дисциплинарное взыскание в силу норм ст. 192 ТК РФ.

Т.Сильвестрова

Главный редактор журнала

"Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений"