Неналоговые проверки бизнеса

"Налоговый вестник", 2015, N 7

Кроме налоговых органов, проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются различными государственными и муниципальными органами в соответствии с действующим законодательством РФ, в том числе в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В данный Федеральный закон в конце 2014 г. были внесены изменения, касающиеся доступности сведений о проверках, проводимых государственными и муниципальными органами.

Конституционным Судом РФ в феврале 2015 г. были даны разъяснения, касающиеся принципов, на которых должна основываться проверка, проводимая Генеральной прокуратурой РФ. С 23 января 2015 г. Роспотребнадзор должен проводить внеплановые выездные проверки по новым правилам.

Государственный и муниципальный контроль. Единый реестр проверок

Принятие Федерального закона от 31.12.2014 N 511-ФЗ, которым внесены изменения в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", было направлено на создание единого реестра плановых и внеплановых проверок, проводимых при осуществлении государственного и муниципального контроля юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Необходимо отметить, что в список контролирующих органов, о которых идет речь в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", не входят налоговые органы, то есть налоговые проверки не входят в сферу регулирования Закона.

Федеральный закон от 31.12.2014 N 511-ФЗ вступает в силу с 1 июля 2015 г.

Система учета проверок в реестре будет вводиться поэтапно. Положения Закона в части присвоения учетного номера проверкам и включения в единый реестр проверок информации о проверках:

в отношении проверок, проводимых при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов РФ, и проверок, проводимых при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), применяются с 1 июля 2016 г.;
в отношении проверок, проводимых при осуществлении муниципального контроля, - с 1 января 2017 г.

Оператором единого реестра проверок (далее - реестр проверок) является Генеральная прокуратура РФ. В целях обеспечения открытости сведений о результатах проведения контрольных мероприятий Законом устанавливается, что реестр проверок подлежит размещению на специализированном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Обратите внимание! Скорее всего, реестр проверок будет размещен на сайте Генеральной прокуратуры РФ. В настоящее время на сайте Генеральной прокуратуры РФ размещен сводный план проверок юридических лиц и предпринимателей на 2015 г. http://plan.genproc.gov.ru/plan2015/. Для того чтобы получить данные, необходимо заполнить форму, указав название организации, ИНН, ОГРН, месяц проверки, орган государственного контроля.

Правительством РФ 28.04.2015 издано Постановление N 415, которым утверждены Правила формирования и ведения реестра проверок.

Правилами формирования и ведения Единого реестра проверок предусмотрено, что реестр проверок включает в себя:

информацию о проверке, содержащую:

учетный номер и дату присвоения учетного номера проверки;
дату и номер акта руководителя органа контроля о проведении проверки;
даты начала и окончания проведения проверки;
правовые основания проведения проверки;
цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
вид проверки (плановая, внеплановая);
форму проверки (выездная, документарная);
сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
сведения о согласовании проведения проверки с органами прокуратуры;
сведения о включении плановой проверки в ежегодный сводный план проведения плановых проверок;

информацию об органе контроля, содержащую:

наименование органа контроля;
фамилию, имя, отчество и должность лица, уполномоченного на проведение проверки, а также экспертов, представителей экспертных организаций, привлекаемых к проведению проверки;
указание на реестровый номер функции в федеральной государственной информационной системе "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)";

информацию о лице, в отношении которого проводится проверка, содержащую:

наименование юридического лица или фамилию, имя, отчество индивидуального предпринимателя;
государственный регистрационный номер записи о создании/государственной регистрации проверяемого лица и его ИНН;
место нахождения проверяемого лица;
место фактического осуществления деятельности проверяемого лица;
место нахождения опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, объектов использования атомной энергии;

информацию об уведомлении проверяемого лица о проведении проверки с указанием даты и способа уведомления;
информацию о результатах проверки, содержащую:

дату, время и место составления акта проверки;
дату, время, продолжительность и место проведения проверки;
наименование проверяемого юридического лица или фамилию, имя и отчество индивидуального предпринимателя;
сведения о лице, проводившем проверку;
сведения о лицах, присутствовавших при проведении проверки, со стороны юридического лица или индивидуального предпринимателя;
сведения об ознакомлении с актом проверки;
сведения о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;
сведения о несоответствии информации, содержащейся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям;
указание на отсутствие выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами;
сведения о причинах невозможности проведения проверки;

информацию о мерах, принятых по результатам проверки, содержащую:

сведения о выданных предписаниях об устранении выявленных нарушений и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда;
сведения о направлении материалов о выявленных нарушениях обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, в государственные органы и органы местного самоуправления;
сведения о фактах невыполнения предписаний органов контроля об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
перечень примененных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
сведения о привлечении к административной ответственности виновных лиц;
сведения о приостановлении или об аннулировании разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации и т.д.;
сведения об отзыве продукции;
сведения о выполнении лицом, в отношении которого проводилась проверка, предписания об устранении выявленных нарушений;
сведения об исполнении постановления по делу об административном правонарушении;
сведения об обжаловании решений и действий (бездействия) органа контроля либо его должностных лиц и о результатах такого обжалования;

информацию об отмене результатов проверки.

Правилами формирования и ведения Единого реестра проверок предусмотрена возможность и порядок внесения изменений в реестр проверок (в части исправления содержащихся в нем недостоверных сведений) по обращениям заинтересованных лиц, а также внесение изменений в связи с техническими ошибками.

Правилами формирования и ведения Единого реестра проверок установлено, что в соответствии с положениями Федерального закона от 31.12.2014 N 511-ФЗ неограниченному кругу лиц предоставляется доступ к общедоступной информации, содержащейся в реестре проверок, а именно можно узнать:

учетный номер проверки;
информацию, указываемую в акте руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля о назначении проверки;
информацию, указываемую в акте проверки;
указание на результаты проверки (были ли выявлены в ходе проверки нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами);
указание на принятые меры в отношении нарушений, выявленных при проведении проверки, включая выдачу предписаний проверяемому лицу об устранении выявленных нарушений и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, привлечение к административной ответственности виновных лиц, приостановление или аннулирование ранее выданных разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации и т.д., отзыв продукции, направление материалов о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в государственные органы и органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией об обжаловании соответствующих решений и действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц и о результатах такого обжалования.

Таким образом, в общедоступном формате реестр проверок отражает ситуацию административного контроля по отношению к конкретному юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, позволяет проверяемым лицам подготовиться к проверке, дает дополнительную информацию контрагентам и потребителям.

Реестр позволяет сделать каждую проверку прозрачной и публичной, он содержит информацию о том, какой орган и с какой целью инициировал проверку, какие результаты получены.

Доступ к иной информации, содержащейся в реестре проверок с учетом Правил формирования и ведения Единого реестра проверок, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 N 415, зависит от уровня компетенции государственных и муниципальных органов - так:

органы прокуратуры, Минэкономразвития России, а также Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей имеют неограниченный доступ;
центральные аппараты федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), имеют доступ в отношении проверок в рамках их установленной компетенции;
уполномоченный по защите прав предпринимателей в субъекте РФ имеет доступ к информации в отношении проверок, проводимых на территории соответствующего субъекта РФ;
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора), государственные учреждения, уполномоченные в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного контроля (надзора), имеют доступ в отношении проверок, проводимых на территории соответствующего субъекта РФ, в рамках их установленной компетенции;
органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля, имеют доступ к информации в отношении проверок, проводимых соответствующим органом местного самоуправления.

Органы прокуратуры. Проверки

Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о правах прокуратуры и некоммерческих организаций при проведении прокурорских проверок - Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П.

К сведению! Конституционно-правовой смысл п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", выявленный в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П, является общеобязательным и исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике.

Конституционный Суд РФ указал, что органы Прокуратуры РФ вправе осуществлять функции государственного контроля (надзора) и обязаны реагировать на ставшие известными (независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях <1>), факты нарушения субъектами права (в том числе некоммерческими организациями (объединениями)) законов различной отраслевой принадлежности.

<1> Это могут быть заявления, жалобы и иные обращения граждан, должностных лиц, любые открытые источники, например сообщения средств массовой информации.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Действующим законодательством допускается возможность проведения прокурорских проверок, основанием и поводом для которых являются конкретные сведения, указывающие на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций.

Обратите внимание! Специализированный федеральный государственный надзор за некоммерческими организациями осуществляет Министерство юстиции РФ (п. 4.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Постановление Правительства РФ от 11.07.2012 N 705 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций"), что не исключает прокурорского надзора (ст. ст. 38, 42 - 44 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", п. 1.1 ст. 18 и ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Органы прокуратуры могут проводить в отношении некоммерческой организации соответствующие проверки в связи с полученными сведениями, указывающими на признаки нарушений законов, включая предполагаемые нарушения, допущенные при проведении проверочных мероприятий другими государственными органами, выполняющими функции государственного контроля (надзора).

Прокурорский надзор не может быть плановым (в отличие от проверочных мероприятий, которые осуществляются другими государственными органами, см. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля") - это бы привело к ограничению возможностей адекватного и своевременного прокурорского реагирования на ставшие известными факты нарушений некоммерческими организациями законов.

При осуществлении органами Прокуратуры РФ проверок должны соблюдаться следующие условия:

Проведение проверок должно быть мотивированным (иметь под собой реальные основания). Проверка должна проводиться в пределах определенного предмета конкретной проверки. Некоммерческую организацию необходимо уведомить о проверке. О начале проведения прокурорской проверки должно выноситься мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере в момент начала проверки.
Обязательными для исполнения являются требования прокурора о представлении документов, материалов, статистических и иных сведений, которые подтверждают или опровергают сведения, послужившие основанием для проведения проверки и указывающие на наличие в деятельности некоммерческой организации признаков нарушений законов, то есть они должны иметь отношение к предмету проверки либо их истребование должно быть предусмотрено законодательством (статистические данные).

При этом проверяющие не вправе требовать у некоммерческой организации документы и материалы, которые могут быть получены у других государственных органов и из открытых источников или которые передавались ранее в рамках прокурорской проверки, а также которые некоммерческая организация не обязана иметь, в соответствии с законодательством.

Обратите внимание! Из общедоступных источников могут быть получены следующие документы и материалы: учредительные документы; сведения о персональном составе руководящих органов; документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, включая полученные от иностранных источников; бухгалтерская и статистическая отчетность в пределах, установленных специальным законодательством, и т.д. - ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. ст. 21 и 29 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".

Проверяющие не вправе требовать формирования документов, не имеющихся на момент предъявления требования прокурора о представлении документов, что не исключает их представления в добровольном порядке, равно как не исключается запрос о представлении документов, касающихся деятельности проверяемой организации на территории РФ, составленных на иностранном языке и переведенных на русский язык.

При этом законодательство не связывает прокурора какой-либо конкретной формой реализации доступа к документам и материалам (в виде ознакомления с оригиналами, получения копий и т.п.).

Проведение в отношении некоммерческой организации проверочных мероприятий повторно по одним и тем же мотивам (т.е. в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая квалификация, при отсутствии каких-либо новых или вновь открывшихся обстоятельств) недопустимо; за исключением проверки, проводимой в разумный срок после первоначальной прокурорской проверки, для устранения ранее выявленных в деятельности некоммерческой организации нарушений законов.
Представители (сотрудники) других контролирующих государственных органов могут привлекаться к прокурорской проверке лишь в целях осуществления ими вспомогательных (экспертно-аналитических) функций, что исключает самостоятельное проведение ими проверочных действий.

Право требовать выделения как сотрудников самой проверяемой некоммерческой организации, так и представителей (сотрудников) иных государственных органов - специалистов, компетентных в решении вопросов, которые возникли или могут возникнуть в ходе прокурорской проверки, не влечет изменения характера проверки как проводимой именно в порядке реализации органами прокуратуры возложенных на них функций прокурорского надзора.

При этом не исключается осуществление органами прокуратуры и иными государственными органами, на которые возложены функции государственного контроля (надзора), согласованных (совместных) контрольно-надзорных мероприятий в отношении некоммерческих организаций с соблюдением предъявляемых к соответствующим государственным органам специального (ведомственного) государственного контроля (надзора) требований.

По итогам проверки орган прокуратуры должен принять акт (формально-юридический смысл завершения проверки) прокурорского реагирования (протест, представление, постановление или предостережение о недопустимости нарушения закона), содержащий констатацию наличия или отсутствия в деятельности некоммерческой организации нарушений законов, в связи с которыми проводилась проверка некоммерческой организации; правовую квалификацию сведений, указывающих на наличие в деятельности некоммерческой организации признаков нарушений законов, правовую сущность выявленных нарушений законов с указанием на их негативные последствия, причины и условия, которые им способствовали, вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

Некоммерческая организация должна быть уведомлена о результатах прокурорской проверки (наличии или отсутствии фактов нарушения закона), акт должен быть доведен до сведения проверяемой организации.

Несмотря на отсутствие в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" специальных норм, регулирующих право на обжалование актов органов прокуратуры в судебном порядке, запрос должностных лиц органов прокуратуры о представлении необходимых сведений и документов может быть оспорен по правилам гл. 25 ГПК РФ, равно как и иные решения, действия (бездействие) указанных должностных лиц (о законности проведения в отношении некоммерческой организации мероприятий прокурорского надзора, о законности принимаемых в ходе этих мероприятий решений, а также связанных с ними действий (бездействия) прокурора).

При этом прокурор должен доказать правомерность проведения проверки и правомерность своих требований и факт нарушения закона некоммерческой организацией.

Прокурорам не дано право каждый раз по собственному произвольному усмотрению в индивидуальном порядке на основе его собственной субъективной оценки исходя из результативности проверочных мероприятий устанавливать сроки (длительность и порядок исчисления) для проведения контрольно-надзорных мероприятий и исполнения требований/предписаний. Общая (предельная) продолжительность проверочных мероприятий, проводимых в порядке осуществления надзора за исполнением законов некоммерческими организациями, должна быть лимитирована во времени.

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" не устанавливает общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также не регламентирует конкретные сроки исполнения требований/предписаний прокурора (нарушение предполагает наступление административной ответственности - ст. 17.7 КоАП РФ), что требует, по мнению Конституционного Суда РФ, внесения изменений в законодательство.

Конституционный Суд РФ указал, что законодатель должен определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий, а также исполнения требований прокуроров о представлении документов, материалов, статистических и иных сведений.

До внесения поправок в законодательство "разумность этих сроков" опровергается или подтверждается при рассмотрении соответствующих споров судами (бремя доказывания разумности сроков лежит на прокуроре). До внесения изменений в законодательство проверяющие должны ориентироваться на соответствующие положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Проверки Роспотребнадзора

С 23 января 2015 г. действуют новые правила внеплановых выездных проверок, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором).

Новые правила введены Федеральным законом от 31.12.2014 N 532-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия обороту фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств, медицинских изделий и фальсифицированных биологически активных добавок".

Обратите внимание! Изменения затронули, в частности, Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

Роспотребнадзор получил право проверять без предварительного уведомления юридические лица или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство пищевой продукции (например, фабрики, комбинаты) и (или) оборот пищевой продукции (например, магазины), и (или) оказание услуг общественного питания (например, кафе, рестораны).

Согласно прежним правилам нужно было предупреждать о проверке не менее чем за сутки.

Обратите внимание! Единственное действующее ограничение для проведения санитарных проверок - визит сотрудников Роспотребнадзора должен быть связан с обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий.

Основания для проведения Роспотребнадзором внеплановой проверки не изменились, ими могут стать: жалоба потребителей, истечение срока исполнения ранее выданного ведомством предписания об устранении нарушений, требование прокурора.

Л.Чулкова

Юрист