Мудрый Экономист

Основные направления налоговой политики РФ

"Налоговый вестник", 2015, N 7

2 июня 2015 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на тему "Основные направления налоговой политики Российской Федерации". Вел мероприятие Председатель Государственной Думы Сергей Нарышкин.

Выступление Сергея Нарышкина

Приветствуя участников слушаний в зале пленарных заседаний Госдумы, С. Нарышкин отметил значимость обсуждаемой темы "для экономики, предпринимательского сообщества и для каждого гражданина нашей страны", подчеркнув "политическую ответственность парламента за вопросы налоговой политики". По его словам, в ходе обсуждения важно оценить, "насколько проект Основных направлений налоговой политики соответствует стратегическому плану развития страны", насколько текст подготовленного Минфином документа "соответствует вызовам, которые стоят перед Россией", "насколько наша налоговая политика содействует конкурентной борьбе на финансовых рынках, рынках труда и капитала". Председатель Госдумы напомнил о том, как в прошлом году отмечалось, что "в погоне за фискальной составляющей налоговой политики Правительство подчас забывает о ее стимулирующей функции, функции развития", предлагалось "проанализировать ошибки, допущенные в налоговой политике, и наметить пути их решения, законодательные инициативы, которые исправят эти ошибки".

С. Нарышкин обратил внимание на "болезненный пример" с консолидированными группами налогоплательщиков (КГН) и договоренности о приостановлении на год регистрации новых КГН: "Госдума выполнила свою часть работы - соответствующий законопроект был принят. Мониторинг показывает, что ситуация очень непростая, очень тревожная: регионы теряют большие средства, кроме того, они не могут планировать свои бюджеты". В связи с этим С. Нарышкин заявил, если Минфином не будет найдено решение о компенсации выпадающих доходов в регионах, "то депутаты Государственной Думы его найдут при рассмотрении проекта очередного бюджета". "Ни у кого не должно быть сомнений в том, что принятие бюджета - это конституционное и, подчеркну, исключительное полномочие парламента", - сказал он.

С. Нарышкин поднял вопрос о "судьбе антикризисных предложений в налоговой сфере, которые были подготовлены Государственной Думой и регионами".

Основные направления налоговой политики, по мнению С. Нарышкина, являются базой для разработки федерального бюджета, этот документ "призван предупреждать общество о возможных переменах в законодательном поле, и только соответствие заявленных намерений реальным шагам гарантирует ту самую стабильность и предсказуемость, о необходимости которых говорил Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию".

В связи с этим Председатель Госдумы указал на необходимость четкого обозначения в документе четырехлетнего, а не трехлетнего налогового моратория и предостерег Правительство от попыток "размыть принцип неухудшения налоговой нагрузки на предпринимателей в течение четырех лет", а также напомнил об усилении предварительного парламентского контроля за принятием решений и в налоговой, и в бюджетной сфере. Особо он отметил включенную в Закон о парламентском контроле отдельную норму, посвященную ситуациям, "когда Правительство затягивает представление заключений на тот или иной законопроект, в том числе касающийся и налоговой сферы", подчеркнув, что "это просто недопустимо", так как "быть закону или нет, решает парламент, это конституционное полномочие парламента". А отсутствие своевременного заключения Правительства, в случае когда это необходимо, по словам С. Нарышкина, "выглядит как намерение препятствовать в исполнении конституционных полномочий депутатов".

Выступление Антона Силуанова

С основным докладом на парламентских слушаниях выступил министр финансов Российской Федерации Антон Силуанов, отметивший, что "характер документа определен посланием Президента". По его заверению, "решений по увеличению нагрузки на бизнес проводиться в ближайшие годы не будет".

Министр остановился на решении двух главных задач, обозначив как "ключевую" - "создание стимулов для экономического роста". Для ее решения вводятся: меры по снижению налогового бремени для инвесторов, налоговые льготы для ТОРов (территорий опережающего развития), поддержка экспорта, предоставление преференций по налогу на прибыль. Вторая - "обеспечение справедливости налоговой системы и создание препятствия для ухода от уплаты налогов, обеспечение преимуществ для добросовестных налогоплательщиков". Здесь будут осуществляться поддержка малого и среднего бизнеса, распространение права двухлетних каникул на более широкие виды деятельности индивидуальных предпринимателей - в первую очередь в сфере бытовых услуг, а также введение социального пакета для самозанятых, патентная система регистрации и другое.

Основные решения в области налоговой политики, которые Минфин предлагает принять, необходимо реализовать в ближайшее время. По словам А. Силуанова, "они должны начать действовать в ближайшую трехлетку, в дальнейшем основные усилия будут сосредоточены на повышении качества налогового администрирования, в реализации на практике уже ранее принятых решений". Вопрос снижения налоговой нагрузки сейчас также обсуждается, проводятся сравнения с ближайшими странами, БРИКС, Таможенного союза, рассказал он и сравнил показатели социальных обязательств государства по сравнению с партнерами по Таможенному союзу и БРИКС.

Министр уверен, что налоговые льготы должны даваться на определенный период. В своем докладе он также отметил значимость решения вопросов деофшоризации, внедрения электронного администрирования НДС, введения расширенного налогового мониторинга, законодательного закрепления злоупотреблением налогового права, введения института налогового контроля, борьбы налогового размывания транснациональными компаниями и усиления международного обмена налоговой информацией.

Говоря о показателях по КГН, заявил о необходимости "обеспечить стабильность структуры КГН, исключив возможность периодического изменения ее состава", и о рассмотрении возможности "продления моратория еще на три года, до 2018 г.". Предложил "смягчить правила контроля за трансфертами и ценами внутри страны, а также повысить порог признания сделок контролируемыми до 2 - 3 млрд руб.

Налог на недвижимость, по мнению министра, "дискуссионная тема", "он направлен на обеспечение справедливости налогообложения имущественного комплекса физических лиц".

"Основные итоги и основные выводы Основных направлений: не предполагается крупных налоговых новаций, будут совершенствоваться налоговые решения, а также качество налогового администрирования. Правительство Российской Федерации рассмотрит Основные направления после сегодняшнего рассмотрения в Госдуме", - резюмировал докладчик.

Выступление Алексея Улюкаева

Министр экономического развития Российской Федерации Алексей Улюкаев в своем выступлении поддержал докладчика, отметив: "Налоговая сфера, наверное, единственная качественно реформированная система общественно-экономических отношений в стране, мы имеем вполне конкурентоспособную по своим параметрам ее структуру". "Данный вариант - проект стратегии - вполне качественно отвечает на вопрос применительно к фискальной составляющей налоговой системы", - заявил министр.

Налоговая система - это "мощный инструмент государственной политики для экономического развития государства", продолжил А. Улюкаев. "Важна предсказуемость налоговой системы государства", но еще существует масса квазиналоговых платежей в стране, поэтому сравнение с ЕС, по его мнению, неуместно, ближе сравнение с Китаем, США и странами, которые активно развиваются. Больше 70 разного рода обременений введено в нашей стране в разных секторах экономики: необходимо ввести ограничения по обременениям и заморозить установленные налоговые платежи, считает он.

Говоря о праве субъекта Федерации снижать в шесть раз соответствующую налоговую нагрузку по специальному налоговому режиму для малого и среднего бизнеса, А. Улюкаев выразил беспокойство, что "это может спровоцировать нежелательную налоговую конкуренцию между субъектами Федерации, а также не вполне позитивно скажется на пополнении их бюджетов", и предложил "в Основных направлениях деятельности Правительства на следующий трехлетний период ввести не право, а обязанность субъекта Федерации соответствующей компенсации в рамках межбюджетных трансфертов межбюджетных отношений".

Вопрос применения страховых платежей для малого и среднего предпринимательства также вызывает обеспокоенность министра экономического развития - он предложил снизить ставки. По его мнению, при переходе от единого социального налога к системе страховых платежей "фактически потерян такой элемент, как льготирование этих платежей", что вызывает "существенный дисбаланс".

Подытоживая, А. Улюкаев отметил: "Налоговая система по своим базовым принципам конкурентоспособная, но нам необходимо донастроить ее с точки зрения правил налогового администрирования, с точки зрения распространения требований, а не увеличения налоговой нагрузки не только на сферу налоговых отношений, но и на сферу квазиналоговых отношений и обеспечить конкурентоспособность с точки зрения работы специальных налоговых режимов, специальных налоговых правоотношений прежде всего для малого и среднего предпринимательства".

Выступление Татьяны Голиковой

Председатель Счетной палаты Российской Федерации Татьяна Голикова заявила: "Концептуально проект Основных направлений налоговой политики повторяет Основные направления, которые мы из года в год одобряем". По ее мнению, используемые для оценки налоговых условий и ведения предпринимательской деятельности в России в проекте лишь два индикатора: налогообложение и регистрация предприятий - недостаточны. Нужно учитывать возможность получения кредитов, уровень процентных ставок по кредитам, которые оказывают влияние на развитие предпринимательства.

Т. Голикова уверена, что в проекте документа "нет ответа на очень актуальный вопрос, каким образом Правительство будет решать проблему довольно большого дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации". Отсутствует анализ и влияние на доходы бюджета и экономику уже принятых налоговых изменений, а также тех изменений, которые предполагаются в рамках налоговой политики.

Документ не предлагает карту или план проведения в жизнь изменений согласно Основным направлениям налоговой политики, которые предполагали бы календарное планирование, отметила Председатель Счетной палаты. В документе отсутствует отраслевой срез изменения налогового законодательства по видам отраслей, что в условиях импортозамещения особенно актуально.

Критике Т. Голиковой подверглось "большое внимание анализу налоговой нагрузки". Приводимые сопоставления с другими странами, по ее словам, "мало что дают и мало о чем говорят". По ее мнению, важно, что в Основных направлениях налоговой политики, которые одобрялись на 2015 и 2017 г., выделялись отдельные направления, к числу которых "отнесен окончательный отказ от установления налоговых льгот на федеральном уровне по региональным и местным налогам". В течение нескольких лет планировалось поэтапно принять решения об отмене большинства действующих федеральных льгот и другое. "Но этого не оказалось в нынешних основных направлениях, не понятно, почему от этого отказались, и что с этим будет дальше, хотя мы это одобряли на трехлетку", - посетовала Т. Голикова. Также она предложила "обратить внимание на исключение возможности внесения изменений в налоговое законодательство норм, не обусловленных концептуальными подходами, иначе это девальвирует все обсуждения и дезориентирует налогоплательщика, который рассчитывает на среднесрочное планирование в налоговой сфере".

Говоря о малом бизнесе, констатировала декларативность "задачи увеличения доли малого бизнеса и необходимость его поддержки". Общее число выданных патентов на 1 января 2015 г. составляет 122 тыс. 98 единиц, общее количество индивидуальных предпринимателей - 3 млн 486 тыс. 941 человек. Предложения по изменению патентной системы налогообложения и максимальная передача на региональный и муниципальный уровень полномочий по регулированию налоговых правоотношений для малого бизнеса, по убеждению Т. Голиковой, требуют рассмотрения вопросов об отмене ограничения в 100 тыс. руб. для определения величины вмененного дохода, а для лиц, чьи доходы в год не превышают одного миллиона рублей, уплату стоимости патента целесообразно заменить уплатой ежегодной пошлины для легализации их деятельности.

Анализируя выступления предыдущих докладчиков, Т. Голикова остановилась на налоговых льготах. Большое количество налоговых льгот и преференций предоставлены именно на федеральном уровне по налогу на добычу полезных ископаемых, в 2013 г. - 379 млрд руб. По налоговому маневру в нефтяном секторе, по ее мнению, "авторами не предложены конкретные меры реагирования на возможные проблемы, связанные с реализацией налогового маневра в части, например, снижения цены на нефть".

Среди вопросов, которые "никакого отражения в Основных направлениях не получили", руководитель Счетной палаты перечислила: "основные подходы к борьбе с таким явлением, как миграция налогоплательщиков из субъекта в субъект"; назревшая "необходимость введения в России института налогового консультирования"; "меры по предотвращению и сокращению задолженности в бюджетную систему по налогам и сборам".

Выступление Андрея Воробьева

Выступивший на парламентских слушаниях губернатор Московской области Андрей Воробьев рассказал о наполнении бюджета и приоритетных направлениях. По его словам, в 2014 г. бюджет составил 494 млрд руб., в 2015 г. - должен составить 521 млрд руб. "За 5 месяцев текущего года по прибыли плюс 12%, НДФЛ растет незначительно - 4%, беспокойство вызывают акцизы на алкоголь", - поделился бывший депутат.

Стабильную динамику доходов в консолидированный бюджет, по мнению А. Воробьева, позволили обеспечить следующие решения на федеральном уровне: предоставленное с января 2014 г. субъектам Федерации право устанавливать налог на имущество организации на основании кадастровой стоимости объектов недвижимости (в области эта норма была введена для торговых центров); исчисление налога на имущество физических лиц исходя из кадастровой стоимости; патенты по трудовым мигрантам упростили работу по квотированию (сегодня патентная система растет, доходы стабильные); поддержке малого, среднего и социального бизнеса способствовало данное региону право освободить индивидуальных предпринимателей от упрощенного налога на первые два года.

Губернатор Московской области выступил с рядом предложений, среди которых: 100%, а не 50% как сейчас, пошлин МФЦ оставлять в субъектах, для того чтобы развивать дальше институт многофункциональных центров; не допускать снижения акцизов на алкоголь.

По его словам, "90 млрд руб. Российская Федерация не имеет права терять, и в этой сфере нужно навести срочно порядок". А. Воробьев уверен, что "банковская гарантия должна жестко контролировать уплату акцизов в государственный бюджет, за первый квартал 2015 г. Московская область потеряла чуть больше миллиарда рублей из-за недобора акциза, сбор - 85%".

Третье предложение касалось "стройки", рассмотрения возможности отнесения на себестоимость строительства объектов социальной инфраструктуры, а не на чистую прибыль застройщика. В областном правительстве эту норму считают "справедливой и крайне важной для обеспечения социальной инфраструктуры региона".

Следующее предложение - водный налог. Получение на местном уровне полномочий на администрирование скважин и водоотбор 500 куб. м в сутки губернатор предложил "подкрепить" получением платы, "так и оставшейся на федеральном уровне", предложив вопрос "рассмотреть в пользу региона".

Вызывает озабоченность губернатора и добыча песка и гравия. За неиспользование земель сельхозназначения он предложил штрафовать собственников. Достаточным основанием для штрафа А. Воробьев считает в XXI в. предъявление "фотографии, что там растет бурьян".

Выступление Михаила Мишустина

Руководитель ФНС Михаил Мишустин поделился проведенными мероприятиями по ведению "успешного налогового администрирования": начиная с системы регистрации имущества и заканчивая созданием личных кабинетов налогоплательщика, "благодаря принятым Государственной Думой соответствующим законам и поправкам в Налоговый кодекс".

Более того, в ведомстве создана платформа для перехода на экстерриториальный, бесконтактный способ обслуживания. "Теперь вся электронная отчетность, это тоже было сделано с помощью соответствующих поправок в законодательство, агрегируется в единый национальный файл в централизованной базе данных, и контроль теперь поставлен по принципу отражения зеркальных операций", - рассказал руководитель ФНС. "Сегодня, если компания заявляет вычет по НДС, то все соответствующие посредники, которые так или иначе обязаны были уплатить этот налог в бюджет страны, видны, и сразу все цепочки - в режиме онлайн", - продолжил он.

С 2011 по 2014 гг. поступления налогов в реальном выражении с учетом индекса-дефлятора выросли на 16,8% при росте ВВП за этот период на 9,9%. В 2014 г. - 12,7 трлн руб. поступило в консолидированный бюджет, что обеспечило прирост налоговых платежей в консолидированный бюджет на 11,3%, в январе - апреле 2015 г. в консолидированный бюджет поступило 4,9 трлн руб., что на 14,7% больше, чем за аналогичный период 2014 г., в федеральный бюджет - больше на 19%. По словам М. Мишустина, количество выездных проверок снизилось на 13,5% - с 41 тыс. до 36 тыс., "в малом бизнесе практически проверяется полторы компании из тысячи".

Говоря об обеспечении прозрачности и транспарентности в связи с темой КГН, выступил с предложением о "расширении перечня информации, которая не относится к налоговой тайне", тогда регионы будут "видеть свою прибыль" и компании - суммы уплаченных налогов, среднюю численность персонала и налоговую нагрузку. Кроме того, М. Мишустин поддержал позицию о введении института налогового консультирования.

Выступление Андрея Макарова

Председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Андрей Макаров, подводя итог обсуждения Основных направлений, подчеркнул, что "из всех существующих глобальных вызовов авторы документа видят только один - активное использование налогоплательщиками различных способов законных и полузаконных минимизаций своих налоговых обязательств". Остальное - отток капитала, снижение инвестиций, замедление темпов экономического роста, по мнению А. Макарова, вызовы для них "гораздо меньшие".

Так называемая сбалансированная налоговая политика, чрезмерная налоговая нагрузка, общие слова "углубить и усовершенствовать" в ответ на предложения бизнеса и депутатов, многомесячное отсутствие заключений Правительства на важные законопроекты (в частности, законопроект по введению налога на финансовый результат) также вызвали жесткую критику со стороны председателя профильного комитета. "Налоговая система в стране не является конкурентоспособной, - уверен депутат. - Налоговая нагрузка абсолютно чрезмерна".

Тезис профильных министров о том, что "вопрос налоговой нагрузки - это общественный договор", по словам А. Макарова, договор не с обществом - "к сожалению, договор различных кабинетов Минфина между собой". Подверглись критике и выпадающие доходы регионов из-за проводимой политики КГН, не решенные в документе. В 2013 г. выпадающие доходы регионов были 24 млрд руб., а в 2014 г. - уже 70 млрд руб., при этом Министерство финансов средств на их компенсацию не заложило, проиллюстрировал докладчик.

"Никогда в жизни налогоплательщик не будет платить налоги, если он считает их несправедливыми, - подчеркнул депутат, - несправедливы не только запредельные ставки налогов, но и то, куда эти налоги направляются, - эффективность бюджетных расходов". Критике председателя профильного комитета Госдумы также подверглась работа Минфина с депутатским корпусом и Счетной палатой.

Выступления других представителей

Президент компании "ЛУКОЙЛ" Вагит Алекперов выступил от имени бизнес-сообщества отрасли, приносящей более 50% налогов в бюджет страны. При сегодняшней экономической ситуации, по его мнению, роста в нефтяной отрасли "не предвидится".

Для совершенствования налогового администрирования предприниматель поддержал налог на финансовый результат и налог на добавленный доход. Их введение отвечает стратегическим целям энергетической политики и положительно повлияет на уровень добычи нефти, позволит активно инвестировать в новые проекты, считает В. Алекперов.

Он призвал предпринимателей "не бояться налогового администрирования", так как налоговая служба использует лучшие мировые практики. Хотя, по его словам, "действующую систему налогообложения, к сожалению, предсказуемой и стабильной признать сложно". В качестве примера привел "ситуацию с налоговым маневром в нефтегазовой отрасли, параметры и целесообразность которого до сих пор ставятся под сомнение отдельными компаниями". Рассказал о проектах, для которых падение цен на нефть стало существенным.

Губернатор ЯНАО Дмитрий Кобылкин поддержал сохранение налоговых льгот для отрасли нефтегазодобычи, отметив высокий износ оборудования и другие факторы. Поддержал льготный налоговый режим НДПИ для проектов на Ямале и ряд предложений федеральных министров.

"Чем крепче регионы, тем сильнее Россия, - заявил Д. Кобылкин. - Мы не просим финансовой помощи из федерального бюджета на погашение бюджетного дефицита или обслуживание госдолга, мы предлагаем рассмотреть возможность передачи части рентных доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации с последующим целевым направлением их на развитие региональной инфраструктуры. В случае если предложение по введению налогов на финансовый результат и дополнительный доход получат поддержку в качестве одного из источников формирования региональных фондов развития транспортной инфраструктуры, предлагаем определить норматив отчисления в бюджеты субъектов от указанных налогов".

Первый заместитель Председателя Банка России Ксения Юдаева, кратко описав ситуацию в экономике, отметила, что представленный документ "в целом соответствует текущей экономической ситуации". Обратила внимание, что в ситуации низкого внутреннего спроса предложения по снижению акцизов "возможно, скажутся не столько на инфляции, сколько на дальнейшем снижении спроса", что "есть сферы, в которых одновременно проводится стимулирующая политика и политика, ведущая к дестимулированию спроса".

Вызвали сомнение представителя Банка России "антикризисные меры и ситуация с региональными бюджетами", а также то, что "регионы смогут воспользоваться предоставленными им полномочиями". По ее словам, "ситуация с долгом регионов, с их бюджетной сбалансированностью ухудшилась".

Отметила некоторые важные для мегарегулятора моменты: тему развития финансового сектора, обратив внимание на инструменты, связанные с хеджированием валютных процентных рисков; совершенствование налогового законодательства в области СРО и финансирование финансового уполномоченного, или омбудсмена.

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Борис Титов, со своей стороны, отметил, что "налоги в нашей стране являются важным сдерживающим фактором для развития отечественного предпринимательства". Снижение спроса, волатильность валют, административная нагрузка на бизнес, самые высокие налоги (на прибыль 48,8%), фискальный характер налоговой системы в стране он также выделил среди негативных факторов.

В завершение Сергей Нарышкин, выразив благодарность за активную профессиональную позицию участникам парламентских слушаний, констатировал, что "представленный документ далеко не является идеальным" - он "сыроват".

Председатель Госдумы поручил профильному комитету в кратчайшие сроки по результатам обсуждения подготовить рекомендации слушаний, чтобы они были учтены в формате "Открытого Правительства".

Говоря о моратории на рост налогов, С. Нарышкин подчеркнул, что предстоящие "четыре года необходимо использовать, чтобы модернизировать налоговую систему и политику, с тем чтобы налоги в Российской Федерации стали не тормозом, а стимулом для развития нашей экономики".