Мудрый Экономист

Развитие технологий электронного информационного взаимодействия субъектов совершения таможенных операций на основе механизма "единого окна"

"Вестник Российской таможенной академии", 2015, N 2

В статье раскрываются основные подходы к информатизации деятельности государственных органов; приводятся модели "стихийной" информатизации, информатизации на основе единых информационных систем и модель информатизации с использованием механизма "единого окна". На основе сравнения данных моделей по количеству необходимых компонентов взаимодействия интегрируемых систем обосновывается рациональность выбора подхода к созданию "единого окна" Евразийского экономического союза.

В условиях кризисных явлений национальных экономик все большее число государств осознают необходимость привлечения в экономику операторов внешнеэкономической деятельности, значимость упрощения торговых и бюрократических процедур для развития экономики любого типа в реалиях мировой торговли. Одним из инструментов упрощения формальностей, связанных с трансграничным перемещением товаров, являются технологии электронного информационного взаимодействия контрагентов, позволяющие контролирующим органам получать информацию оперативно и в необходимом объеме, а экономическим операторам предоставлять такую информацию с наименьшими издержками.

По результатам анализа данных, предоставляемых Всемирным банком в рамках ежегодного доклада "Условия ведения бизнеса" (Doingbusiness) [1], и исследования, проведенного Европейской экономической комиссией Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) [2] (рис. 1, табл. 1, 2), можно выделить ряд проблем, возникающих при совершении экспортно-импортных операций экономическими операторами. Данные проблемы связаны с большим количеством административных процедур и формальностей, низкой степенью их автоматизации и, как следствие, большим количеством необходимых разрешительных документов различных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), подготовка и обработка которых занимают длительное время, ведет к усложнению процесса таможенного и иных видов государственного контроля и общему удорожанию процесса совершения таможенных операций.

Исполнение мер по упрощению торговли в Российской Федерации: индикаторы ОЭСР [3]

Последние доступные данные, где 2 = лучшее исполнение.

Рис. 1

Таблица 1

Индикаторы международной торговли Российской Федерации и стран - участниц Таможенного союза

Наименование

Рейтинг

Количество документов для оформления экспорта (штук)

Время на оформление экспорта (дни)

Стоимость оформления экспорта (долл. США/контейнер)

Количество документов для оформления импорта (штук)

Время на оформление импорта (дни)

Стоимость оформления импортера (долл. США/контейнер)

Республика Беларусь

149

15

1,510

10

30

2,315

Российская Федерация

157

22

2,615

10

21

2,810

Республика Казахстан

186

10

81

4,885

12

69

4,865

Таблица 2

Длительность и стоимость экспортных операций в Российской Федерации

Наименование операции

Длительность операции (дни)

Стоимость операции (долл. США)

Приготовление документов

13

200

Таможенная очистка и технический контроль

550

Обработка в портах и терминалах

480

Внутренняя транспортировка и обработка

1,385

Всего

22

2,615

В сложившейся ситуации значительная часть экономических операторов легального сектора внешнеэкономической деятельности (ВЭД) прекращают свою деятельность на территории нашего государства, становясь резидентами других государств, частично или полностью уходят в теневой сектор экономики либо уменьшают объемы своих операций. При этом наряду с операторами легального сектора экономики убытки несут государство (уменьшение налоговых поступлений, сокращение рабочих мест) и потребители (удорожание конечной стоимости товара).

Для определения причин появления данных проблемных аспектов прохождения административных процедур и формальностей необходимо раскрыть особенности процесса информатизации функций ФОИВ в отечественной практике. В 2005 г. после изменений структуры органов власти в рамках административной реформы наметилось увеличение расходов на информатизацию государственных органов всех уровней. Основную роль сыграла ориентация на построение электронного правительства и создание единого информационного пространства органов государственной власти в России.

Лидером по увеличению темпов информатизации на фоне продолжающихся работ в рамках реализуемых межведомственных и ведомственных программ информатизации стал блок контролирующих органов. На настоящий момент можно заключить, что с 2005 по 2015 г. в отечественной практике в целом преобладали ведомственные проекты информатизации, отчасти дублирующие друг друга. При этом противоречивая нормативная база, касающаяся вопросов информатизации функций ФОИВ, не претерпела существенных изменений, а создаваемые на региональном уровне ИТ-системы во многих случаях показали себя как несовместимые и порой антагонистичные [4].

Такая "стихийная" информатизация среди ФОИВ была осложнена новациями в законодательстве о государственных закупках и конкурсах на разработку специализированного программного обеспечения, при которой даже внутри одного ведомства, а иногда и внутри одного программного продукта разные программы (модули, сервисы) создавались разными компаниями-разработчиками (получившими контракт на конкурсной основе). Все это в скором времени привело к тому, что даже при применении одинаковых стандартизированных протоколов межсистемного взаимодействия (SOAP т.п.) разработчиками используются несовместимые или нескоординированные по форматам данных решения. Фактически ни одна внедренная на текущий момент система не может взаимодействовать с другой без программ-посредников, обеспечивающих согласование интерфейсов.

Разработка, внедрение и эксплуатация таких посредников (компонентов взаимодействия) являются трудоемкой и дорогостоящей задачей. Кроме того, было установлено, что при отсутствии координации между интерфейсами количество требуемых компонентов взаимодействия возрастает значительно быстрее количества самих систем (5): в соответствии с формулой (1) [5] при двух взаимодействующих системах - один, при трех - три, при четырех - 6 т.д.:

где S - количество уникальных автоматизированных систем (АС) внутри ведомства;

- количество компонентов взаимодействия с внешними системами.

При этом с некоторого момента стоимость компонентов взаимодействия может превысить стоимость самих взаимодействующих систем. Это приводит к тому, что организация взаимодействия становится нерентабельной, а система связей - практически неуправляемой. На практике данный порог уже достигнут - интеграция государственных систем идет крайне низкими темпами.

Необходимо отметить, что формула (1) отражает количество необходимых компонентов взаимодействия только для простых моносервисных автоматизированных систем при их интеграции друг с другом. На практике же зачастую ФОИВ проводили собственную интеграцию программных средств и АС, создавая таким образом собственные единые интегрированные системы (ЕИС). Примером такой системы может служить ЕАИС ФТС России. В данном случае целесообразно учитывать степень интегрированности компонентов такой системы , которая отражает необходимость создания компонента взаимодействия с внешними системами для решения отдельных задач/выполнения функций.

Определить данный коэффициент довольно сложно, так как необходимо учитывать как количество обособленных функциональных модулей (подсистем) внутри интегрируемой системы, так и сложность их интеграции. Коэффициент всегда находится в интервале от 1 до (неинтегрированная система), где М - количество модулей системы, а 1 - полностью интегрированная система. При этом количество необходимых компонентов взаимодействия ЕИС ФОИВ с внешними системами будет исчисляться по предлагаемой формуле:

где N - количество уникальных функций/задач системы, для выполнения/решения которых требуется связь с АС других ведомств.

Предполагаемые финансовые затраты на разработку сначала ЕИС, а затем и интеграцию ее с АС других ведомств можно оценить на примере ФТС России. Так, общий объем израсходованных денежных средств на проект "Модернизация информационной системы таможенных органов" в период с 31 октября 2003 г. по 30 июня 2013 г. составил 174,15 млн долл. США, в том числе из средств займа МБРР - 139,15 млн долл. США, из средств софинансирования - 35 млн долл. США [6]. На сопряжение ЕАИС ФТС России с АС других контролирующих органов посредством разработки компонентов взаимодействия в целях реализации технологических карт межведомственного взаимодействия (ТКМВ) ФОИВ РФ в рамках оказания государственных услуг и реализации государственных функций в электронном виде планируется потратить 34 млн руб. Этот контракт включает разработку компонентов взаимодействия с 13 сервисами 25 органов в рамках реализации 12 государственных услуг, а также разработку 6 собственных веб-сервисов [7].

Кроме вышеназванных затрат на разработку и внедрение программных средств, аналогичных затрат на компоненты взаимодействия, интегрирующие АС между собой, необходимо также назвать и затраты на дальнейшее сопровождение всех вышеназванных систем.

Из мировой практики известно, что затраты на сопровождение прикладного программного обеспечения информационных систем составляют не менее 70% его совокупной стоимости на протяжении жизненного цикла. При этом продолжительность жизненного цикла современных информационных систем составляет около 10 лет [8], что значительно превышает сроки морального и физического старения технических и системных программных средств, используемых при построении системы. Поэтому в течение жизненного цикла системы проводится модернизация ее технико-программной базы, которая зачастую выходит за пределы простого сопровождения, а значит, требует дополнительных затрат на реализацию. Итоговые полные затраты государства на повышение уровня эффективной автоматизации процессов взаимодействия контролирующих ФОИВ для одного ведомства с использованием водопадной модели жизненного цикла программного обеспечения У. Ройса [9] можно рассчитать по формуле:

при

где i - отдельная АС;

j - отдельный компонент взаимодействия;

- общие затраты на АС;

- общие затраты на компоненты взаимодействия;

- затраты на разработку АС;

- затраты на внедрение АС;

- затраты на сопровождение АС;

- затраты на модернизацию АС;

- аналогичные затраты по компонентам взаимодействия.

Несколько иначе общие затраты будут считаться в случае полностью интегрированной системы при . Тогда формула (3.1) принимает вид:

где - затраты на разработку, внедрение, сопровождение и модернизацию ЕИС.

Приведение межведомственных интерфейсов систем к некоторому скоординированному и целостному набору стандартов и спецификаций (что предполагает разрабатываемая Министерством экономического развития и торговли РФ Концепция стандартизации программного обеспечения информационных систем органов государственной власти) позволило бы исключить потребность в интеграционных компонентах для новых систем и сильно сократить их количество и сложность.

Еще большую актуальность данная идея приобретает в условиях функционирования Евразийского экономического союза (ЕАЭС), где у каждой из пяти стран имеются свои контролирующие ведомства, которые используют собственные информационные АС. В данном случае, принимая во внимание выработанный странами-участницами подход к созданию единой интегрированной системы [10], речь идет уже о необходимости интеграции информационных систем не только на национальном, но и на наднациональном уровнях. На национальном уровне в настоящее время подобная работа осуществляется в рамках Системы межведомственного электронного взаимодействия [11], которая, однако, не предусматривает единую программную оболочку, а является набором электронных сервисов, объединенных на основе разработанных ТКМВ в рамках предоставления государственных услуг в электронном виде. На наднациональном же уровне интеграция национальных систем будет осуществляться на основе создания общей технической архитектуры Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли ЕАЭС (ИИС ВВТ) [12]. Однако с момента возникновения идеи разработки ИИС ВВТ страны-участницы пришли к пониманию необходимости создания в рамках данной технической системы механизма электронного информационного взаимодействия контрагентов, без которого построение единого информационного пространства, а значит, и дальнейшее развитие всего интеграционного объединения ЕАЭС попросту невозможны.

Две наиболее важные проблемы государственного управления, а именно: проблема "стихийной" информатизации контролирующих органов, приводящая не только к возникновению излишних административных барьеров, но и падению эффективности осуществляемых функций за счет роста затрат на обслуживание ведомственных информационных систем, и проблема неэффективности мер по упрощению торговли, приводящая к общему падению уровня привлекательности условий ведения бизнеса в стране и, как следствие, к оттоку экономических операторов, снижению деловой активности, находятся в тесной взаимосвязи. Так, например, приведенные в табл. 2 данные по длительности подготовки необходимого количества разрешительных документов, а также само количество этих документов напрямую обусловлены разобщенностью информационных ресурсов контролирующих органов, что приводит как к необходимости требовать у экономического оператора излишний объем сведений, которые уже могут находиться в распоряжении другого ФОИВ, так и к увеличению времени получения таких документов из-за обращения в каждый орган по отдельности и прохождения дублирующих друг друга формальностей.

С подобными проблемами сталкивалось в своем развитии и мировое сообщество, поэтому в международной практике был разработан инструмент централизованной обработки торговых данных, который призван способствовать их решению. Помочь в данной ситуации может развитие технологий электронного информационного взаимодействия контрагентов процесса совершения таможенных операций [13] в целом и создание механизма "единого окна" (ЕО) в частности.

В мировой практике ЕО определяется как механизм, позволяющий сторонам, участвующим в торговых и транспортных операциях, предоставлять стандартизованную информацию и представлять документы с использованием единого пропускного канала в целях выполнения всех регулирующих требований, касающихся импорта, экспорта и транзита. Если информация имеет электронный формат, то отдельные элементы данных должны предоставляться только один раз [14]. С практической точки зрения механизм ЕО призван ускорить и упростить информационные потоки между экономическими операторами и государственными органами и принести ощутимые выгоды всем сторонам, участвующим в трансграничной торговле.

На данный момент в мире существуют более 50 национальных систем ЕО, и, хотя каждая из них обладает определенными особенностями, наиболее общие черты лучших систем ЕО приведены в соответствующих рекомендациях ЕЭК ООН. Согласно Рекомендации 33 ЕЭК ООН существуют три универсальных подхода к построению систем ЕО:

  1. Единый орган. Определяется конкретный ФОИВ, ответственный за администрирование ЕО, либо создается особый орган на основе частно-государственного партнерства.
  2. Автоматизированная система. При этом возможны различные варианты реализации такой системы:
  1. Интеллектуальная система. Это наиболее сложный и наиболее перспективный механизм для реализации ЕО в мировой практике, при котором часть операций выполняется непосредственно в программной оболочке ЕО.

Приоритетность модели развития процесса информатизации деятельности ФОИВ и процесса их взаимодействия с экономическими операторами на основе ЕО можно оценить при сопоставлении с моделью "стихийной" информатизации и моделью создания ЕИС отдельных ведомств (рис. 2 - 4).

Концептуальная модель "стихийной" информатизации процессов деятельности ФОИВ Рис. 2 Концептуальная модель информатизации деятельности ФОИВ на основе создания ЕИС отдельных ведомств Рис. 3 Концептуальная модель информатизации деятельности ФОИВ с использованием механизма ЕО Рис. 4

На основе сопоставления представленных графиков моделей видно, что при "стихийной" информатизации количество необходимых компонентов взаимодействия возрастает пропорционально количеству самих АС по формуле (1), причем с течением времени их число, а следовательно, и затраты на их разработку, внедрение, сопровождение и модернизацию непрерывно возрастают (по формуле (3)).

Немногим лучше обстоит ситуация и с графиком модели информатизации, учитывающей создание ЕИС отдельных ведомств, так как значительное снижение количества необходимых компонентов взаимодействия наблюдается только в период, когда ЕИС остается актуальной, а количество выполняемых ФОИВ функций и количество информационных систем органов-контрагентов остаются неизменными. В этот период количество компонентов взаимодействия может быть снижено до количества, определяемого по формуле (2). Однако после собственного устаревания либо изменения количества функций/количества АС других ведомств все компоненты ЕИС требуют доработки и затрат (формула (3)).

На фоне двух предыдущих моделей принципиально отличается модель информатизации деятельности ФОИВ с использованием механизма ЕО, где происходит серьезное сокращение компонентов взаимодействия на этапе начала интеграции автоматизированных систем ФОИВ под единую оболочку ЕО, а затем необходимость данных компонентов планомерно отпадает в силу постепенной их замены (в связи с их устареванием) компонентами собственно ЕО. С этого момента затраты на такую информатизацию рассчитываются также по формуле (3), но с учетом внедренного механизма ЕО приобретают вид:

где - затраты на разработку, внедрение, сопровождение и модернизацию компонентов ЕО.

При этом еще одним достоинством модели, основанной на применении механизма ЕО, является возможность включения определенных АС в состав программной оболочки самого ЕО в случае разработки его в виде интеллектуальной системы. В этом случае в формуле (3.1) рассчитываются следующим образом:

- количество АС ведомств, чей функционал реализуется в программной оболочке системы ЕО.

Таким образом, проведенный в рамках данной статьи анализ показывает целесообразность и возможность применения механизма ЕО для сокращения затрат на информатизацию деятельности ФОИВ. Из опыта зарубежных стран видно, что данный механизм может способствовать снижению административных барьеров при осуществлении ВЭД, сокращению непроизводственных издержек экономических операторов, повышению рейтинга условий ведения бизнеса и в некоторой степени - общему росту конкурентоспособности национальной экономики.

Использованные источники

  1. Doingbusiness 2015 / группа Всемирного банка [Электронный ресурс] // Сайт Всемирного банка. URL: http://russian.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/russia/#trading-across-borders.
  2. Индикаторы упрощения процедур торговли: потенциальное влияние упрощения процедур торговли на экономики развивающихся стран: публикация по политике торговли ОЭСР 2013 г. N 144 для 107 стран вне области ОЭСР.
  3. Материалы презентации Марио Апостолова, регионального советника ЕЭК ООН по торговле // Совместный семинар по упрощению процедур торговли и "единому окну" ЕЭК ООН и ЕЭК, Москва, 4 сентября 2014 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ЕЭК ООН. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/tam_sotr/SiteAssets/1%20MApostolov%204Sept14%20v5.pdf.
  4. Аналитический обзор компании CnewsAnalytics [Электронный ресурс]. URL: http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2006/.
  5. Технико-экономическое обоснование концепции СПО Министерства экономического развития и торговли РФ. Материалы ЗАО "Ланит" [Электронный ресурс]. URL: http://bigc.ru/government/actual/e-government/federal/project_9/.
  6. Данные ФТС России [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФТС России. URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=18644&Itemid=1871.
  7. Данные конкурсной документации ФТС России [Электронный ресурс]. URL: http://www.gostorgi.ru/2013/1/2013-08-16/1-6826205.xml.
  8. Ефимов Г.П. Жизненный цикл информационных систем // Журнал для IT-профессионалов "Сетевой". 2001. N 2 [Электронный ресурс]. URL: http://www.setevoi.ru/cgi-bin/text.pl/magazines/2001/2/44.
  9. Royce Winston. Managing the Development of Large Software Systems [Электронный ресурс]. URL: http://www.cs.umd.edu/class/spring2003/cmsc838p/Process/waterfall.pdf.
  10. Соглашение о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза от 21.09.2010, Москва [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.tsouz.ru/DOCS/INTAGRMNTS/Pages/IISVVT.aspx.
  11. Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия" [Электронный ресурс]. URL: https://smev.gosuslugi.ru/portal/.
  12. Федеральный закон от 10.07.2012 N 102-ФЗ "О ратификации Соглашения о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной Таможенного союза" [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_132426/.
  13. Гриневский И.В. Сущность электронного информационного взаимодействия субъектов процесса совершения таможенных операций // Вестник Российской таможенной академии. 2014. N 4.
  14. Рекомендация и руководящие принципы по созданию механизма "единого окна" для улучшения эффективного обмена информацией между торговыми организациями и государственными органами. Рекомендация N 33 СЕФАКТ ООН, Нью-Йорк, Женева, 2005 г. [Электронный ресурс] // Электронная библиотека ресурсов ВТаО. URL: http://www.wcoomd.org.

И.В.Гриневский