Мудрый Экономист

Криминологическая характеристика и предупреждение преступлений в финансово-бюджетной сфере

"Налоговый вестник", 2015, N 6

Общественная опасность преступлений в финансово-бюджетной сфере в целом осознается как руководством страны и правоохранительных органов, так и экспертами. Однако складывается впечатление, что основная характеристика преступлений в финансово-бюджетной сфере учитывается законодателем пока еще не в полной мере.

В УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов (ст. ст. 285.1, 285.2), которая в большей степени связана с преступными злоупотреблениями должностных лиц в финансово-бюджетной сфере. Иные преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в целом сконструированы без учета посягательств на сферу финансово-бюджетных правоотношений.

Следует отметить, что преступления в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) также не в полной мере отражают специфику противоправной деятельности граждан и хозяйствующих субъектов в финансово-бюджетной сфере. При расследовании и судебном разбирательстве по уголовным делам об экономических преступлениях финансово-бюджетная сфера подчас остается за рамками уголовного судопроизводства. Данная ситуация свидетельствует о недостаточной полноте правового регулирования, что препятствует адекватному предупреждению и противодействию правонарушениям и преступлениям в рассматриваемой нами области.

По оценкам правоприменителей, непринятие мер по внесению изменений в действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации, регламентирующее рассматриваемую сферу, неминуемо приведет к увеличению масштабов ущерба, причиняемого бюджетной системе Российской Федерации, а также утрате государственного или муниципального имущества. По экспертным оценкам, ежегодный ущерб, причиняемый в результате хищений бюджетных средств, составляет порядка 1 трлн руб., а учитывая криминальную привлекательность бюджетных средств, временное отсутствие возможности получать кредитные средства на приемлемых условиях, можно прогнозировать в ближайшие 2 - 3 года увеличение ущерба до 3 трлн руб.

Обратите внимание! Пик активности финансовых, хозяйственных и прочих махинаторов приходится на 2009 г., тогда бюджет страны недосчитался триллиона рублей. Аналогичные цифры озвучивались представителями высших органов государственной власти и в более позднее время. Вполне понятно, что в сегодняшних условиях повторять такой опыт просто непозволительно. Отметим при этом, что дела у наших западных партнеров идут не намного лучше: так, США только от преступной деятельности своих корпораций ежегодно теряют около 200 млрд долл.

Кроме того, снижение в условиях санкционной антироссийской кампании возможности аккумулировать и воспроизводить денежные средства на свободном рынке также делает бюджетные средства наиболее привлекательном объектом для преступных посягательств.

В то же время проводимая последовательная антикоррупционная политика приводит к тому, что все больше и больше желающих залезть в государственный карман выявляются и привлекаются к ответственности в соответствии с действующим законодательством. В связи с этим следует отметить, что в последнее время участились случаи привлечения организаторами преступных схем хищения бюджетных средств к соучастию в совершении преступлений третьих лиц за денежное вознаграждение в качестве "номинальных" директоров либо руководителей коммерческих организаций, через которые похищаются бюджетные средства. По условиям таких соглашений последние (в случае выявления преступной деятельности правоохранительными органами) дают признательные показания в совершении преступления, выгораживая истинных организаторов преступных схем. Помимо этого формируются схемы хищения бюджетных средств путем завышения стоимости государственных контрактов с использованием подставных фирм-"однодневок" и дальнейшим выводом разницы в стоимости в низконалоговые юрисдикции с особым режимом обмена информацией о бенефициарах денежных средств и имущества.

Финансово-бюджетная сфера как объект криминологической охраны может быть охарактеризована с учетом следующих моментов. Во-первых, как автор уже отмечал, данная сфера является одним из наиболее склонных к коррупционным проявлениям секторов экономики. Во-вторых, условия возникновения и постоянного воспроизводства коррупционных схем в финансово-бюджетной сфере могут значительно отличаться и обладать определенной спецификой. Вследствие этого их выявление, систематизация и анализ характеризуются определенной сложностью. В-третьих, преступления в финансово-бюджетной сфере нередко оказываются связанными с организованной преступной деятельностью, что обусловливает особую изощренность в маскировке противоправных деяний под непреступные. Мимикрия преступных схем в сфере финансово-бюджетных правоотношений под гражданско-правовые является серьезной проблемой при уголовно-правовой квалификации данных деяний. Вышеизложенное свидетельствует о давно назревшей необходимости разработать комплекс специальных мер предупреждения таких преступлений, особенности которых определяются через коэффициенты, характеризующие состояние и динамику отдельных групп преступлений в финансово-бюджетной сфере.

Проводя анализ причин и условий преступности в финансово-бюджетной сфере, отметим следующее: по мнению А.В. Макарова (данный автор исследовал бюджетную преступность), решающее значение следует придавать причинам бюджетной преступности, формирующим корыстную мотивацию или (в редких случаях) иную личную заинтересованность, т.е. относящимся к внутреннему миру индивидуума.

Таким образом, к числу наиболее важных и сложных методологических положений следует отнести объяснение бюджетной преступности как продукта сложного взаимодействия личности и среды при значительном влиянии последней.

В криминогенной обстановке в сфере бюджетных правоотношений преобладает система условий экономического и финансового содержания. Именно эта группа условий оказывает основное (среди прочих условий) влияние на бюджетную преступность, способствуя формированию корыстной мотивации совершения преступлений в рассматриваемой сфере <1>.

<1> Макаров А.В. Преступность и преступления в бюджетной сфере: криминологическое и уголовно-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Санкт-Петербургский университет МВД России. СПб., 2005. с. 23.

Кроме того, в причинном комплексе преступности в финансово-бюджетной сфере выделим несколько содержательных блоков: экономический, правовой, социальный. Также отметим, что причинный комплекс преступности в данной сфере представляет собой сочетание детерминант преступности против государственной власти, а также экономической и коррупционной преступности.

Среди экономических причин преступности в указанной сфере следует отметить: резкое снижение возможностей по пополнению оборотных средств и кредитованию хозяйствующих субъектов в связи с внешнеполитическими и внутриэкономическими факторами; искусственное завышение цен на поставляемые по государственным контрактам товары (работы, услуги), возникшее вследствие аффилированности должностных лиц государственных учреждений, государственных корпораций и казенных предприятий с поставщиками; размещение крупных государственных заказов без конкурсов или электронных аукционов - через договор с единственным поставщиком и др.

К сведению! Проверка Счетной палатой порядка проведения закупок на сумму свыше 1 млрд руб. за период с июля 2011 по январь 2013 г. показала, что большинство особо крупных государственных контрактов заключаются и реализуются в "серой" зоне правоприменительной практики и закупочных технологий. За это время госзаказчики заключили 458 таких контрактов на 1,5 трлн руб. - 25% от объема госзаказа. В 2012 г. были заключены контракты на 6 трлн руб. При этом более 70% заказов стоимостью свыше 1 млрд руб. были размещены у единственного заказчика. За 2012 г. чиновники разместили у единственного поставщика заказы на сумму 1,3 трлн руб.

Среди правовых причин отметим: пробелы в отраслевом финансовом и бюджетном законодательстве; пробелы в уголовном законодательстве; повышенный уровень сложности применения финансово-бюджетного законодательства; необходимость принятия подзаконных актов, развивающих положения федерального законодательства; отставание темпов ведомственного нормотворчества от темпов законодательной деятельности либо частичное противоречие их друг другу.

Среди социальных причин: недостаточное участие институтов гражданского общества в защите финансово-бюджетной системы; социальное неравенство и институционализация коррупционных отношений. Условиями, воздействующими на причины преступности в финансово-бюджетной сфере, являются: отсутствие скоординированной эффективной деятельности правоохранительных и контрольных органов; отсутствие индивидуальной профилактики и применения специальных мер реагирования в адрес соответствующих субъектов, взаимодействующих в финансово-бюджетной сфере с органами исполнительной, судебной и законодательной власти; длительный период расследования и судебного разбирательства по делам данной категории.

Статистические данные

Статистическая выборка преступлений в сфере экономической деятельности и коррупционной направленности для проведения анализа уровня финансово-бюджетной преступности объясняется тем, что преступления коррупционной направленности, помимо того, что во многом отражают мотивацию финансово-бюджетной преступности, входят в гл. 30 УК РФ (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) наряду с целым рядом норм, которые чаще всего встречаются в уголовных делах, связанных с посягательствами на бюджетную систему государства (ст. ст. 285, 285.1, 285.2, 286).

Приведенные выше данные говорят о поступательном снижении количества зарегистрированных преступлений, однако это не может быть однозначно истолковано как следствие активизации противодействия коррупции, привлечения внимания к преступным схемам, используемым в сфере финансово-бюджетных правоотношений, либо общего усиления борьбы с преступностью.

Достаточно вспомнить три волны декриминализации уголовных деяний различного спектра и в первую очередь экономических и налоговых. В 2010 - 2011 гг. уголовная ответственность за совершение большинства экономических преступлений была существенно смягчена: изменены имеющие значение для квалификации преступлений размеры причиненного ущерба <1>, а также установлены специальные основания освобождения от уголовной ответственности <2>, что являлось фактической амнистией в данной сфере. Кроме того, в силу высокой латентности преступлений рассматриваемой группы очевидно, что большинство из них не были отражены в официальной статистике.

<1> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 07.04.2010 N 60-ФЗ [принят Гос. Думой 26.03.2010] (по сост. на 06.12.2011) // Российская газета. 2010. 9 апр.
<2> О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 07.12.2011 N 420-ФЗ [принят Гос. Думой 17.11.2011] // Российская газета. 2011. 9 дек.

При анализе статистических данных ГИАЦ МВД России о количестве зарегистрированных преступлений экономической направленности отметим следующее. Во-первых, ведется суммарный учет не только преступлений, предусмотренных гл. 22 УК РФ, но и преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК), преступлений против интересов службы в коммерческих организациях (гл. 23 УК). Во-вторых, ведется раздельный учет посягательств по следующим параметрам: связанным с потребительским рынком, финансово-кредитной системой, внешнеэкономической деятельностью, операциями с недвижимостью. Однако и общие данные, приведенные нами, и параметры раздельного учета не дают объективного представления о том, какое именно количество указанных преступлений совершено в финансово-бюджетной сфере, вследствие чего приведенная статистика представляется не полностью отражающей степень криминализации указанной сферы.

Год

Преступления коррупционной направленности, тыс.

Преступления в сфере экономической деятельности, тыс.

2008

40,5

448,8

2009

43,1

428,8

2010

37,2

276,4

2011

34,8

202,5

2012

49,5

173

2013

42,5

141,2

Меры по предупреждению финансово-бюджетной преступности

Среди мер, направленных на предупреждение преступлений в финансово-бюджетной сфере, можно отметить следующие:

  1. Повышение взаимодействия контрольных и правоохранительных органов, направленного на более эффективное противодействие правонарушениям и преступлениям в финансово-бюджетной сфере.

Следует отметить, что пути такого повышения были обозначены Президентом РФ В.В. Путиным во время выступления 28 января 2015 г. на расширенном заседании Счетной палаты: "...у нас появились и новые возможности для более тесного взаимодействия с правоохранительными структурами. Материалы о хищениях государственных средств, о нарушениях законодательства, полученные Счетной палатой, безусловно, должны ложиться в основу и становиться предметом самого тщательного расследования. Текущая ситуация требует активного участия и тесного взаимодействия всех органов власти".

  1. Усиление государственного контроля в финансово-бюджетной сфере.

Во время указанного выше выступления в Счетной палате глава государства обозначил следующие задачи в сфере контроля в бюджетной сфере:

В целом следует и дальше ужесточать контроль за расходованием средств при госзакупках и закупках государственных корпораций и компаний с госучастием, совершенствовать работу контрольно-надзорных органов на местах, обеспечивать внедрение современных технологий, выстраивать диалог с гражданским обществом.

  1. Определение задачи по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений в финансово-бюджетной сфере в качестве приоритетной для правоохранительных и контролирующих органов.

Так, на итоговом годовом оперативном совещании органов предварительного следствия в системе МВД, состоявшемся в феврале 2015 г., министром внутренних дел РФ приоритетным направлением работы определена борьба с хищениями бюджетных средств, прежде всего выделяемых на государственные закупки, реализацию госпрограмм, оборонно-промышленный и агропромышленный комплексы, повышение эффективности производства по уголовным делам о посягательствах в кредитно-банковской сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве.

  1. Повышение ответственности должностных лиц в финансово-бюджетной сфере, устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений. Данную тему затронул глава Администрации Президента РФ С. Иванов, выступая 29 января 2015 г. на семинаре-совещании для региональных руководителей в Корпоративном университете Сбербанка. Он подчеркнул, что государственным чиновникам необходимо подавать личный пример безупречного поведения и скромности. По его словам, государственным служащим "нельзя барствовать" и "тратить бюджетные средства на обеспечение необоснованного личного комфорта". Речь также зашла о родственных связях чиновников: "Нам необходимо полностью исключить практику закупок для государственных и муниципальных нужд у аффилированных с властью структур, в том числе у родственников, друзей и других приближенных к руководителям лиц".
  2. Наделение Счетной палаты публичной профилактической функцией - вынесения экспертных заключений в случаях, когда финансово-бюджетное правонарушение или преступление еще не состоялось.

Также в рамках профилактической работы Счетной палатой проводится экспертиза законодательных и нормативных актов правительства, ведущих к дополнительным расходам или изменению доходной базы. Кроме того, в 2014 г. Счетной палатой подписаны новые соглашения о взаимодействии с Генеральной прокуратурой, Следственным комитетом, МВД и другими правоохранительными структурами, созданы совместные рабочие группы. Это позволяет еще до рассмотрения материалов проверок на коллегии СП установить, есть ли в них перспективы для последующего возбуждения уголовного дела. А у правоохранительных органов появилась обязанность информировать СП о движении и перспективах направленных туда проверочных материалов.

Данный комплекс мер профилактического характера начал постепенно приносить свои результаты - появились случаи возврата денег в бюджет до окончания проверок СП.

  1. Дальнейшее законодательное регулирование финансово-бюджетной сферы и в первую очередь сферы государственных закупок.

Представляется, что создать универсальную систему законов и подзаконных актов, которые бы гарантированно могли предупредить использование системы госзакупок в корыстных целях заинтересованных лиц, весьма и весьма сложно. Безусловно, человеческий фактор играет в данном случае не последнюю роль. Однако сделать систему государственных закупок максимально прозрачной и понятной всем участникам в итоге можно, обеспечив допуск к ней новым компаниям, включая представителей малого и среднего бизнеса, сократив возможности для чиновничьего усмотрения и работая в законодательном плане на опережение: чтобы не идти за коррупционными схемами, не "бить по хвостам", а предупреждать их эффективным нормативным правовым регулированием.

Может помочь этому и утвержденный в конце мая 2013 г. План мероприятий по расширению доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием (Распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2013 г. N 867-р). Это позволит увеличить долю инновационной продукции и результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ субъектов малого и среднего предпринимательства в общем объеме закупок заказчиков, обеспечит прямой доступ отечественных производителей к закупкам.

Такой шаг правительства вписывается в общую тенденцию борьбы с финансово-бюджетной преступностью и коррупцией и является однозначным плюсом для малого и среднего бизнеса.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что меры по предупреждению преступлений в финансово-бюджетной сфере находятся на сегодняшний день более в сфере административной деятельности высшего руководства страны, органов исполнительной власти, чем законодателей. И это как раз тот случай, когда законодатель бежит не впереди паровоза, а фактически отстал от поезда еще на предыдущей станции.

И.Соловьев

Д. ю. н.,

профессор,

заслуженный юрист РФ